Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 965/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 26 sierpnia 2013 r., nr SKO.1364/12, w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 27 lipca 2012 r., znak: GP.3134.97.2011.2012, wydaną na podstawie art. 144, oraz 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwały nr VII/41/2011 Rady Gminy Sitno z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 77 poz. 1482) Wójt Gminy Sitno:
- 1) ustalił J. B. właścicielowi nieruchomości nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości J., opłatę adiacencką w wysokości 2 435,40 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej;
- 2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz gminy Sitno jednorazowo, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 26 sierpnia 2013 r., znak: SKO.1364/12, wydaną po rozpoznaniu odwołania J. B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką w wysokości 2 435,40 zł należy uiścić jednorazowo na rzecz gminy Sitno, po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest – co do zasady – data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Muszą jednak zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego – wcześniejszego lub późniejszego terminu. Takim wcześniejszym terminem jest np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług.
Organ odwoławczy uznał za datę stworzenia warunków do podłączenia należącej do J. B. nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dzień zawarcia umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, to jest 7 października 2011 r., kiedy to obowiązywała już uchwała Rady Gminy Sitno w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej.
W ocenie Kolegium spełnione zostały wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej, jak i wodociągowej. Zdaniem organu wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 22 listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r.
J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na ww. decyzję SKO. Skarżący zakwestionował ustaloną przez organy obu instancji datę stworzenia możliwości przyłączenia jego działki nr [...] do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podnosząc, że warunki podłączenia dla tej działki zostały stworzone w marcu [... r., a więc przed dniem 9 czerwca 2011 r., w którym weszła w życie uchwała Rady Gminy Sitno w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej uprawniającej do nałożenia takiej opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w treści uzasadnienia wyroku z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 965/13, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy naruszył przede wszystkim wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Stosownie do treści tego przepisu organ, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu I instancji w całości ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Konsekwencją tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego.
Jako podstawę decyzji SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o ten przepis, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części obejmującej punkt 2, orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie SKO narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Kolegium wydając w niniejszej sprawie decyzję kasatoryjno-reformatoryjną, orzekło wyłącznie w zakresie punktu drugiego decyzji Wójta Gminy Sitno, nie rozstrzygnęło zaś w przedmiocie punktu pierwszego tej decyzji.
Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy bezspornie miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem.
Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć domniemania, że organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładani językowej, ani systemowej.
Jeżeli organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy. SKO temu obowiązkowi uchybiło, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.
Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia decyzji wynika, iż podziela on zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem pierwszym decyzji. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie.
Jednocześnie WSA w Lublinie stwierdził, że nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 399/13, (LEX nr 1487808), zgodnie z którym "w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy".
Gdy odwołanie dotyczy całej decyzji – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – to decyzja organu drugoinstancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę i nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne.
Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji. Prawidłowym działaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu co do całości sprawy, po uchyleniu części tej decyzji. Odmienne postępowanie organu narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. zasadę sprawnego działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę praworządności.
WSA w Lublinie odniósł się do stanowiska, które organ zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wedle którego datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest –co do zasady – data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury, chyba że zaistnieją szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego – wcześniejszego lub późniejszego terminu, takie jak np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Sąd I instancji tego poglądu nie podzielił.
Ustalenie daty, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, musi bowiem uwzględniać, obok aspektu faktycznego, również aspekt prawny.
W myśl art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Należą do nich przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Stosownie do treści art. 54 tej ustawy przystąpienie do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wymaga zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Regulacji tej nie sposób pominąć przy ustaleniu daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.
Brak wymaganego prawem przyjęcia zgłoszenia zakończenia budowy przez organ nadzoru budowlanego czyni użytkowanie obiektu budowlanego nielegalnym (art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane). Pominięcie zasad reglamentacji prawnobudowlanej przy ustalaniu daty miarodajnej dla nałożenia opłaty adiacenckiej rodziłoby ponadto problem w sytuacji, gdyby stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci w znaczeniu faktycznym, a organ nadzoru budowlanego zgłosiłby następnie sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci.
Sąd I instancji przyjął, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest data przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy realizacji tych sieci.
Przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych przy realizacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w miejscowości J. nastąpiło w dniu 13 lutego [...] r. (k. 27 i k. 29 akt administracyjnych). Ta data stanowi zatem dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 wyżej powołanej ustawy.
Sąd I instancji stwierdził, że wskazane uchybienia przepisom prawa procesowego uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 965/13, zaskarżając orzeczenie w całości.
Orzeczeniu Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił: naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że rozstrzygnięcie SKO w Zamościu nie zawierało sformułowania "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy".
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.
Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska zawartego w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. II OSK 2341/11), z których wynika, że w sytuacji gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to decyzja organu drugoinstancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Nawet przyjmując, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie orzekające co do istoty, winno zawierać dodatkowo sformułowanie o utrzymaniu decyzji w pozostałym zakresie, a tego sformułowania nie zawiera, to nie może być traktowane jako wada uzasadniająca uchylenie decyzji przez Sąd.
Ustawodawca w treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie nakazał utrzymania decyzji w pozostałym zakresie, gdyż – najprawdopodobniej założył – że jest to oczywiste i logiczne. Do pewnego okresu zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i wojewódzkie sądy administracyjne w pełni aprobowały stanowisko reprezentowane przez skarżącego.
Skoro art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawiera konieczności "wpisywania" do decyzji zwrotu "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy", to aby taki zapis miał podstawę prawną, należałoby - jako podstawę prawną - powoływać również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie nadinterpretacją jest uznanie, że "niewpisanie" w sentencji decyzji organu II instancji sformułowania "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy" jest uchybieniem na tyle znacznym, że uzasadnia to uchylenie decyzji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, w myśl art. 107 k.p.a., stanowi całość wraz z uzasadnieniem.
W niniejszej sprawie SKO w Zamościu w uzasadnieniu uchylonej decyzji wyraźnie wskazało, że merytoryczne zarzuty odwołania strony nie zasługują na uwzględnienie. Na str. 3 decyzji wprost stwierdziło, że "w niniejszej sprawie zostały spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej jak i wodociągowej". Na str. 4 zaś wyjaśniło, dlaczego było zobowiązane zmienić rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji w pkt 2.
Tymczasem w zaskarżonym wyroku WSA w Lublinie stwierdza, że nie sposób przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zdaniem Sądu, nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładni językowej, ani systemowej.
Zdaniem SKO nie trzeba żadnej wykładni językowej (w szczególności, co wykazano wyżej, że treść przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa jest jednoznaczna) ani systemowej, aby przeciętna strona postępowania administracyjnego zrozumiała, że uchylenie decyzji w części i w tym zakresie zmiana decyzji organu I instancji oznacza, że w pozostałym zakresie odwołanie strony nie zostało uwzględnione.
Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że na przestrzeni 25 lat orzekania SKO w Zamościu nigdy nie został postawiony zarzut, że uchylenie decyzji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, bez jednoczesnego utrzymania decyzji w pozostałej części, jest naruszeniem jakiegokolwiek przepisu postępowania administracyjnego. Nie jest to kwestii domniemania czy wykładni/interpretacji, co podniósł Sąd w zaskarżonym wyroku, bowiem zwykła logika wskazuje, że jeżeli uchyla się decyzję w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, to w pozostałym zakresie decyzja jest utrzymana w mocy.
Kolegium podniosło, że uchylenie decyzji z tak błahego powodu daje stronie nadzieję na pozytywne rozpatrzenie sprawy. Takie działanie nie pogłębia zaufania obywateli do praworządności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w Zamościu dopisze do sentencji rozstrzygnięcia "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". Strona dalej będzie niezadowolona z rozstrzygnięcia, tym razem prawidłowego pod względem proceduralnym, i najprawdopodobniej ponownie wniesie skargę do Sądu. Niewykluczone, że Sąd znowu dopatrzy się kolejnego uchybienia proceduralnego, które będzie uzasadniało uchylenie decyzji. Nie bez znaczenia w sprawie pozostają też interesy gminy, która naliczyła opłatę adiacencką. Opłatę taką można ustalić jedynie w ciągu trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia.
SKO w Zamościu wskazało na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13, stwierdzające, że organ odwoławczy – w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji w części i orzeczenia co do istoty sprawy w tej części lub umorzenia postępowania – nie jest obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Rozważeniu podlega kwestia, czy niezawarcie w decyzji stwierdzenia o utrzymaniu w pozostałym zakresie decyzji w mocy, wbrew literalnemu brzmieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a jeśli tak, czy rzeczywiście jest to na tyle istotne, że uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
J. B. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną. Stwierdził w niej, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest w pełni zasadny. W niniejszej sprawie decyzja dotycząca obciążenia opłatą adiacencką została wydana z naruszeniem art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził, że inwestycja budowy sieci wodno-kanalizacyjnej na O. J. realizowana została w latach[...]-[...]. Ponadto w części zachodniej osiedla sieć wodociągowa została wykonana już w [...] r. Na ulicy, przy której położona jest nieruchomość skarżącego, sieć wodociągowa i kanalizacyjna zostały wybudowane w lutym i marcu [...] r. Wtedy to większość mieszkańców ulicy dokonała przyłączy do swoich domów oraz podpisała z Wójtem Gminy Sitno umowy na dostawę wody i odprowadzenie ścieków. Wójt podpisując ww. umowy, potwierdził stworzenie prawnych i technicznych warunków określonych w ustawach branżowych do podłączenia wszystkich nieruchomości położonych przy tej ulicy do wybudowanej sieci wodno-kanalizacyjnej.
W tym czasie również skarżącemu stworzono warunki do podłączenia się do wybudowanych sieci. Skarżący przyłącza wykonał w maju [...] r. W tym czasie nie obowiązywała jeszcze uchwała Rady Gminy Sitno w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Uchwała powyższa uzyskała moc obowiązującą z dniem 9 czerwca 2011 r. Wobec powyższego art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.
W przypadku budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych czy ciepłowniczych dniem, w którym stworzono warunki do korzystania z tych urządzeń nie jest dzień zakończenia inwestycji, a dzień, w którym stało się możliwe podłączenie konkretnej nieruchomości do tych urządzeń, bez względu na to, czy właściciel nieruchomości z niej skorzystał. Takie roboty na ulicy, przy której położona jest przedmiotowa nieruchomość zostały wykonane w lutym i marcu [...] r. Wówczas stworzone zostały warunki do podłączenia się do wybudowanych urządzeń. W tym czasie nie obowiązywała uchwała Rady Gminy Sitno w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wójt nie miał prawa obciążyć skarżącego opłatą adiacencką.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Podkreślić bowiem należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie powoduje ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, lecz tylko na kontroli zaskarżonego orzeczenia pod kątem zarzutów podniesionych w tej skardze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odniósł się także do przepisów prawa materialnego, przytoczonych w skardze do niego, postawiło zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w istocie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezgodne z tym ostatnim przepisem rozstrzygnięcie Kolegium.
Skargę kasacyjną należało rozpoznać zatem tylko w zakresie tego zarzutu i Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za usprawiedliwiony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga, aby po uchyleniu decyzji w części i orzeczeniu co do istoty sprawy tylko w zakresie uchylonym zawrzeć rozstrzygnięcie także co do pozostałej części decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgadza się zaś z tym stanowiskiem. Spór dotyczy zatem treści rozstrzygnięcia decyzji odwoławczej, wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję jedynie w części i w tym zakresie orzeka co do istoty, nie zawierając rozstrzygnięcia co do pozostałej części.
Kwestia ta była przedmiotem sporów interpretacyjnych w orzecznictwie Naczelnego Sądu i zarysowały się w nim dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga, aby po uchyleniu decyzji w części i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy – zawrzeć rozstrzygnięcie co do części nieuchylonej, utrzymujące decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, gdyż brak taki może powodować problemy z egzekucją decyzji, a także nasuwać wątpliwości w ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wedle natomiast drugiego poglądu organ odwoławczy może orzec o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszej instancji w części nieuchylonej, jednak nie jest do tego zobowiązany, mając na uwadze treść możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a. i przy rozróżnieniu w pkt 2 uchylenia decyzji w całości lub części i orzeczeniu w zakresie uchylonym. Organ odwoławczy jest zobowiązany po uchyleniu orzec co do istoty, a jeśli uchylenie dotyczy tylko części to orzec w tej części, co do pozostałej części natomiast jest uprawniony, a nieskorzystanie z tego uprawnienia skutkuje tym, że sytuację prawną strony określa decyzja odwoławcza w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy oraz decyzja pierwszoinstancyjna w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanął na stanowisku pierwszego poglądu.
Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem co do zasady, że decyzja odwoławcza powinna zawierać rozstrzygnięcia tak co do części uchylonej jak i nieuchylonej, jednak trzeba mieć na uwadze także inne okoliczności wynikające z jednej strony z charakteru sprawy administracyjnej oraz wymogów formalnych, które decyzja administracyjna musi spełniać, zaś z drugiej z podstaw uchylenia decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Przepisy postępowania administracyjnego obowiązują w każdym postępowaniu, każdy organ w każdej sprawie, jednak każda sprawa administracyjna, mimo pewnych podobieństw cechuje się odrębnością, jest indywidualna. Taki charakter zmusza do rozważenia jej zatem pod takim właśnie kątem. Oznacza to, że w sprawie może nastąpić odstępstwo od generalnej zasady, powodując, że decyzja na pierwszy rzut oka formalnie wadliwa w istocie, po jej analizie, nie musi się taka okazać.
Artykuł 107 § 1 k.p.a. wskazuje elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, a istotnymi co do meritum są rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Z kolei § 3 zawiera warunki, jakim uzasadnienie powinno odpowiadać. § 4 tego artykułu przewiduje możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji, wskazując jego przesłanki. Z przepisów tych wynika, że zasadą jest, że decyzja, zwłaszcza odmowna, musi zawierać uzasadnienie, gdyż odstąpienie jest tylko wyjątkiem w określonej właściwie sytuacji – uwzględnienia w całości żądania strony, zaś wykluczona z tego odstąpienia jest decyzja odmowna. Oznacza to, że decyzję administracyjną należy traktować jako całość w tym znaczeniu, że należy brać pod uwagę dwa jej elementy – rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Jeżeli decyzja odwoławcza, wydawana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyla decyzję pierwszoinstancyjną tylko w części i w tym zakresie orzeka co do istoty i nie odnosi się w sentencji do pozostałej nieuchylonej części, to jakkolwiek nie jest to rozstrzygnięcie prawidłowe, to jednak niezbędne jest odczytanie sentencji łącznie z uzasadnieniem decyzji. Wówczas okazać się może, że uchybienie ww. przepisom nie musiało mieć wpływu na wynik sprawy.
Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji może mieć miejsce w przypadkach wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Punkt 1 tego przepisu przewiduje możliwość uchylenia z powodu naruszenia prawa materialnego i procesowego, przy czym procesowego z powodów dających podstawę do wznowienia postępowania – lit. b, a także innych naruszeń – lit. c. Jeżeli uwzględnienie skargi miało miejsce z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to uchylenie jest dopuszczalne, jeśli naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność wpływu na wynik sprawy musi być zatem wykazana.
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną tylko w zakresie terminu, w jakim ma być uiszczona opłata adiacencka i w tej części orzekło co do istoty, bez odniesienia się do pozostałej nieuchylonej części decyzji. Jest to wada decyzji odwoławczej. Jednak w uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się do meritum sprawy, tak w zakresie samej możliwości ustalenia opłaty (uchwała rady gminy, termin możliwości przyłączenia do wybudowanej infrastruktury), jak jej wysokości (ocena operatu). Uzasadnienie decyzji wskazuje zatem, że decyzja pierwszej instancji była wadliwa tylko w zakresie terminu uiszczenia opłaty.
Wojewódzki Sąd uchylając decyzję Kolegium z przyczyny naruszenia przepisów postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jakkolwiek szeroko omówił zagadnienie konieczności zawarcia rozstrzygnięcia co do całości decyzji pierwszoinstancyjnej i zawarł akapit, że uzasadnienie odnosi się do sprawy całościowo, to jednak w istocie nie wykazał w uzasadnieniu wyroku wpływu istotności uchybienia na wynik rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a w ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd oceni sprawę co do meritum.