Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 153/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Prezydent [...], działając na wniosek skarżącej, orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B. i R. Wnioskiem z dnia 1 lipca 2013 r. P. R. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., SKO orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. W uzasadnieniu wskazano, iż w świetle akt sprawy należało uznać, iż wnioskodawca nie ma interesu prawnego, by kwestionować decyzję.
Na skutek wniosku P.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem, uchyliło swoje postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. i umorzyło postępowanie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r.
Organ wskazał, że wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 k.p.a. tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja.
Organ wskazał, że stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. był użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości - Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]".
Z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, iż stanowi ona własność [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", oraz osób fizycznych w różnych udziałach związanych z własnością wyodrębnionych lokali, w tym między innymi P. R. Organ wskazał dalej, że w dacie wydania przez Prezydenta [...] ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wnioskodawca nie posiadał do tej nieruchomości praw rzeczowych, niemniej jednak nie budziło wątpliwości organu odwoławczego, że obecnie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym z tytułu posiadania udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.
Organ jednocześnie podkreślił, że wniosek P. R. z dnia 1 lipca 2013 r. dotyczący oceny legalności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r., rozpatrzony zostanie w odrębnym postępowaniu.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", zarzucając:
- 1. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że P. R., który złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2003 r. legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji i jest uprawniony do wszczęcia postępowania w tym zakresie;
- 2. nie zastosowanie art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., a tym samym nie uwzględnienie przez organ faktu, że sprawa z wniosku P. R. o wznowienie postępowania została prawomocnie zakończona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1719/05, w którym potwierdzone zostało, że P. R. nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu wznowieniowym, oraz że sprawa z wniosku P. R. o stwierdzenie nieważności decyzji została prawomocnie zakończona wyrokiem NSA z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1287/08, w którym również potwierdzono, że P. R. nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.
- 3. niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkujące wadliwym uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. i umorzeniem postępowania w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r., zamiast utrzymania w mocy postanowienia z dnia [...] maja 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań przedstawił podstawy prawne i zasady określające przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, interes prawny i jego źródło.
Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż są to podmioty władne do dysponowania nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, a tym samym mają interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej czy też wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym.
Zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, treść księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wskazuje, iż stanowi ona własność Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni oraz osób fizycznych w różnych udziałach związanych z własnością wyodrębnionych lokali, w tym między innymi P. R. W dacie wydania przez Prezydenta [...] ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości, wnioskodawca nie posiadał do tej nieruchomości praw rzeczowych, niemniej jednak obecnie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym z tytułu posiadania udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie Sądu osoba fizyczna czy prawna, jeśli uzyskała tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, nabywa interes prawny do wzruszenia decyzji ostatecznej, która dotyczy tej nieruchomości. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie P. R., miał interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. Decyzja ta wkracza bowiem poprzez swój zakres w prawo rzeczowe, jakie nabył i obecnie posiada. Nie sposób przyjąć założenia, że użytkownik wieczysty nie może z uwagi na brak interesu prawnego złożyć skutecznie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji, która m.in. dotyczyć tego prawa, nawet jeśli prawo to powstało po wydaniu takiej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzut ten nie jest zasadny. Sądy, na których orzeczenia powołuje się skarżąca orzekały na podstawie całkowicie odmiennego stanu faktycznego. Wnioskodawca nie posiadał wówczas tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowego gruntu. Na datę wydania obu orzeczeń w niniejszej sprawie przez organ, sytuacja ta uległa już zmianie, co wnioskodawca wykazał.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że P. R. legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i jest uprawniony do wszczęcia postępowania w tym zakresie;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że P. R., z samego faktu posiadania przymiotu właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego wraz z przysługującym mu udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, posiada samodzielną legitymację prawną w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawniającą go do żądania weryfikacji decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, podczas gdy z treści ww. przepisów wyraźnie wynika, że jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych, przy czym w przypadku spółdzielni mieszkaniowej, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni; tym samym P. R. nie przysługuje legitymacja proceduralna do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, bowiem nie przysługuje mu również przymiot strony w postępowaniu podziałowym, zarząd sprawowany przez Spółdzielnię na mocy art. 27 ust. 2 u.s.m. zastępuje właścicieli lokali, co w konsekwencji wyłącza ich działanie zarówno w sprawach zwykłego zarządu, jak i w sprawach przekraczających zwykły zarząd;
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 97 ust. 1 u.g.n. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten daje uprawnienie współwłaścicielowi i współużytkownikowi wieczystemu do samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości;
- 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie założenia, że P. R. przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, przy jednoczesnym braku wskazania i niewyjaśnieniu podstawy prawnej przyjętego założenia.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ewentualnie gdyby Sąd uznał wniosek ten za nieuzasadniony, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. R. wniósł o jej oddalenie, przedstawiając swoją replikę względem argumentów skarżącej kasacyjnie Spółdzielni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy współużytkownik wieczysty nieruchomości posiada przymiot strony w postępowaniu mającym na celu wzruszenie decyzji podziałowej wydanej w dacie, kiedy nie przysługiwał mu żaden tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości?
Przed udzieleniem odpowiedzi na tak sformułowane pytanie wskazać wypadnie, że nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku albo jest sporządzone według wzorca określonego w 141 § 4 p.p.s.a., albo nie jest. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Jeśli uzasadnienie nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie na tyle, że nie jest możliwa kontrola instancyjna, wówczas zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Tymczasem w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi z art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu pozwalającym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej.
Przechodząc do zasadniczej kwestii, w ramach zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., stwierdzić przyjdzie, że rację ma skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia, iż w realiach niniejszej sprawy P. R. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r.
Nie budzi wątpliwości zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, że stroną w postępowaniu podziałowym prowadzonym na podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n. może być jedynie właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty nieruchomości, która podlega podziałowi. Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. zatwierdzała projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna i wywołała określone skutki prawne w postaci wydzielenia m.in. działki nr [...]. To na tej ostatnio wymienionej działce zlokalizowany jest budynek, w którym znajduje się lokal stanowiący odrębną własność P. R. Ustanowienie odrębnej własności tego lokalu oraz związane z tym nabycie udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu (działki nr [...]) nastąpiło w 2013 r. P. R.nigdy nie był więc współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] i do tej działki nie przysługiwał mu żaden inny tytuł prawno-rzeczowy. W dacie nabycia udziału w prawie użytkowania wieczystego działka ta nie istniała.
Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie obecnie rozpoznającym sprawę, podziela pogląd, wedle którego tylko te osoby, którym w dacie wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do podzielonej nieruchomości, uprawniający do samodzielnego działania, mogą skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/11). Stan faktyczny niniejszej sprawy jednoznacznie wskazuje, że P.R. nie legitymuje się tytułem uprawniającym do samodzielnego działania w zakresie podziału przedmiotowej nieruchomości. Nie przysługuje mu zatem przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. Tym samym za zgodne z prawem należało uznać postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.
W świetle powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia okazały się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności dotyczące charakteru i zakresu zarządu sprawowanego przez skarżącą Spółdzielnię.
Również podnoszone w toku postępowania przez P. R. argumenty nie mogły mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania. Przypomnieć wszak przyjdzie, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest związany jej granicami i podstawami. Wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowisko P. R. podstaw tych nie podważyło. W szczególności wskazać wypadnie, że ani w postępowaniu podziałowym, ani też w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do wzruszenia decyzji podziałowej, organy administracji, jak również Sąd pierwszej instancji nie stosowały przepisów prawa budowlanego, których naruszenia dopatruje się uczestnik. Nie stosowały też przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Przepisy te nie znajdują bowiem zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym.
Wskazać też wypadnie, że zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie mają kompetencji do orzekania w zakresie stosunków wewnątrzspółdzielczych, czy też w zakresie stosunków prawnych pomiędzy spółdzielnią mieszkaniową a właścicielem lokalu. Nieprawidłowości, których dopatruje się uczestnik postępowania w działaniach Spółdzielni, wykraczają poza granice kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania.
Mając powyższe na uwadze oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składają się uiszczone przez skarżącą Spółdzielnię wpisy sądowe od skargi i od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłaty skarbowe od pełnomocnictw oraz wynagrodzenie pełnomocnika za obie instancje w wysokości wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 1804).
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl