Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 200/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych /dalej: Prezes ZUS/ z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
decyzją z dnia [...] października 2013 r. Nr [...], Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm., dalej: u.e.r.), odmówił przyznania B. P. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawczyni na przestrzeni 38 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentowała 15 lat, 5 miesięcy i 29 dni łącznego okresu ubezpieczenia. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowała 3 lata, 4 miesiące i 18 dni tych okresów. Nie bez znaczenia pozostaje, że po ustaniu w dniu 23 listopada 1999 r. ostatniego okresu uwzględnionego do stażu pracy, do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w maju 2004 r., nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym.
Nie zostały też wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem w celu zapewnienia uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych w przyszłości, bowiem w wymienionej przerwie wobec wnioskodawczyni nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Ocenie podlegała również jej sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. P. wskazała na dokonaną w 1996 r. likwidację jej stanowiska pracy, przez co została osobą bezrobotną. Podczas oczekiwania na jakąkolwiek pracę, zachorowała na poważną chorobę nerek, w efekcie czego obecnie trzy razy w tygodniu jest dializowana. Od 7 września 2005 r. jest całkowicie niezdolna do pracy, a jej stan zdrowia cały czas się pogarsza. Musi opiekować się mężem, który jest całkowicie niesprawny fizycznie. Dodatkowa kwota pieniędzy przydałaby się w celu poprawy statusu materialnego rodziny.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2013 r. Wskazał na brak wykazania przez wnioskodawczynię, że niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miała wpływu. Wg dokumentacji rentowej, orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2013 r. ustalono, że wnioskodawczyni jest całkowicie niezdolna do pracy od maja 2004 r. do 31 marca 2016 r., a częściowa niezdolność do pracy istniała od 18 lutego 2004 r. W 10-leciu przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wnioskodawczyni udokumentowała jedynie 3 lata, 4 miesiące i 18 dni tych okresów. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności.
Od 24 listopada 1999 r. do maja 2004 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanym okresie nie była wobec wnioskodawczyni orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od jej woli, którego nie można było przewidzieć i mu zapobiec. Obecna niemożność podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z art. 83 u.e.r. nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione.
W skardze B. P. powtórzyła argumentację dotyczącą stanu zdrowia i sytuacji materialnej, prosząc o przyznanie jej świadczenia rentowego. Wskazała, że jej mąż jest również chory i wymaga stałej opieki. Nie może w związku z tym podjąć pracy, aby uzyskać odpowiedni stanem zdrowia i sytuacją rodzinną staż pracy.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści art. 83 ust. 1 u.e.r., ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Powołując się na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie WSA wskazał, że sądowa kontrola nie obejmuje ich celowości, a Sąd może tylko badać, czy nie nosi ona cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy, dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich jej okoliczności.
Zdaniem Sądu, decyzjom organu nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż miał on podstawę do przyjęcia, że w sprawie nie zachodzą okoliczności szczególne, które uniemożliwiły skarżącej przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Na przestrzeni 38 lat życia, do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawczyni udokumentowała 15 lat, 5 miesięcy i 29 dni łącznego okresu ubezpieczenia. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, skarżąca udokumentowała jedynie 3 lata, 4 miesiące i 18 dni tych okresów. Po ustaniu 23 listopada 1999 r. ostatniego okresu uwzględnionego do stażu pracy, którym był okres opieki nad dziećmi, do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w maju 2004 r., tj. przez ponad 4 lata, skarżąca nie udowodniła żadnego okresu zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym.
Z akt sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach skarżąca nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia lub innymi przeszkodami, spełniającymi kryteria art. 83 ust. 1 u.e.r. Brak jest przy tym jakichkolwiek dowodów na to, że w latach 1999 – 2004 podejmowała próby znalezienia zatrudnienia i w ogóle była zainteresowana podjęciem pracy, a tym samym by zaistniały obiektywne okoliczności wykluczające u niej w tym okresie aktywność zawodową. W okresie tym nie orzeczono również wobec skarżącej całkowitej niezdolności do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania zdrowotne, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Okoliczności szczególnej, o której mowa w tym przepisie, nie stanowi też sam fakt bezrobocia czy istnienie problemów na rynku pracy. Wyłączną przyczyną uzasadniającą przyznanie wnioskowanego świadczenia nie jest też trudna sytuacja materialna; nie jest to bowiem świadczenie socjalne, nawet jeżeli potrzeby osoby ubiegającej się o jego przyznanie są uzasadnione.
W skardze kasacyjnej B. P., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok WSA w całości, zarzucając mu:
- a) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- I. art. 83 ust. 1 u.e.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organ nie przekroczył granic uznania wyrażonych w tym przepisie, pomimo że niesłusznie uznał, że brak podjęcia przez skarżącą pracy w określonym okresie, z przyczyn nie leżących po jej stronie, stanowi podstawę do nieuwzględnienia wniosku o przyznanie jej świadczenia ze względu na zaistnienie szczególnych okoliczności;
- II. art. 83 ust. 1 u.e.r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zaszły szczególne okoliczności, wskutek których skarżąca nie spełniała warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty pomimo, że w okresie od 1999 r. do 2004 r. zmuszona była opiekować się chorym, niezdolnym do pracy mężem (i nadal się nim opiekuje), opiekowała się dziećmi, pozostawała bez pracy mimo, że podejmowała starania o uzyskanie zatrudnienia oraz starała się przystąpić do kursów doszkalających, ale uzyskała odmowę w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...],
- b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że organ naruszył ten przepis poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, mimo że nie kolidowałoby to z interesem społecznym;
- II. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 124 u.e.r. poprzez niezgromadzenie całego materiału dowodowego w sprawie i pominięcie istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie konieczności opieki przez skarżącą nad chorym mężem również w spornym okresie 1999-2004, co powinno zostać uznane za okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 u.e.r.
Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano jako bezsporne ustalenia, że skarżąca nie może podjąć pracy ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do niej oraz brak po jej stronie niezbędnych środków utrzymania. Z przekroczeniem granic uznania określonych w art. 83 ust. 1 u.e.r. wiązało się jednak uznanie przez Sąd I instancji, że organ słusznie nie stwierdził zaistnienia żadnych szczególnych i obiektywnych okoliczności wykluczających u skarżącej aktywność zawodową w latach 1999-2004. Mimo gotowości do podjęcia pracy, z przyczyn od siebie niezależnych, m.in. z uwagi na wysoką stopę bezrobocia, nie była w stanie znaleźć zatrudnienia w okresie przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Przed wejściem Polski do Unii Europejskiej znacznie ograniczona była również możliwość zdobycia dodatkowych kwalifikacji poprzez szkolenia. Art. 83 ust. 1 u.e.r. nie uzależnia przy tym przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, ani od długości przerwy między ustaniem zatrudnienia i powstaniem niezdolności do pracy.
Ważne są natomiast powody, dla których wnioskująca nie mogła spełnić wymagań potrzebnych do uzyskania renty w zwykłym trybie, tj. utrata – z przyczyn od siebie niezależnych – pracy (likwidacja stanowiska pracy) i brak możliwości znalezienia zatrudnienia w innym miejscu, pomimo podejmowanych starań. Jako szczególna okoliczność o której mowa w tym przepisie, powinna zostać uznana również konieczność opieki przez skarżącą nad chorym mężem, któremu z uwagi na stan zdrowia renta została przyznana już pod koniec lat 80, niemniej jednak do chwili obecnej, a więc również w spornym okresie 1999-2004 wymagał opieki skarżącej. Mimo oparcia konstrukcji art. 83 ust. 1 u.e.r. na uznaniu administracyjnym, wybór rozwiązania w postaci przyznania świadczenia lub jego odmowy nie ma charakteru dowolnego. Mając możliwość wyboru jednego z dwóch rozwiązań, organ uwzględniając okoliczności podniesione przez skarżącą, powinien był przyznać jej świadczenie, gdyż leżało to w jej słusznym interesie.
Pozostawała bowiem bezrobotna nie z własnej winy lecz z przyczyn obiektywnych. Musiała opiekować się także chorym mężem, której to kwestii w prowadzonym postępowaniu zarówno organ jak i Sąd I instancji nie zbadał. W konsekwencji nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, zatem w pierwszej kolejności ocenić należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W ramach tej podstawy wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 124 u.e.r., z argumentacją sprowadzającą się tezy, że przyznanie świadczenia nie kolidowałoby z interesem społecznym oraz, że pominięto istotne okoliczności polegające na konieczności sprawowania opieki przez skarżącą w okresie 1999-2004 nad chorym mężem, która to opieka była sprawowana od końca lat 80-tych.
Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca kasacyjnie zaprzestała zatrudnienia w dniu 23 listopada 1999 r., przy czym faktycznie świadczyć pracę przestała w marcu 1996 r., gdyż do ustania zatrudnienia korzystała w urlopu wychowawczego. Po ustaniu zatrudnienia pozostawała w domu, zajmując się wychowywaniem dzieci i jak sama podała, już od 1993 r., podstawą utrzymania rodziny była renta męża, nie zaś jej zarobki. Okoliczności te znalazły odzwierciedlenie w stanie faktycznym. Prezes ZUS ustalił, że na przestrzeni 38 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawczyni udokumentowała 15 lat, 5 miesięcy i 29 dni łącznego okresu ubezpieczenia, przy czym w 10-leciu przypadającym na powstanie częściowej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowała 3 lata, 4 miesiące i 18 dni tych okresów.
Jednocześnie organ ustalił, że po ustaniu ostatniego okresu uwzględnionego do stażu pracy, tj. po dniu 23 listopada 1999 r., do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w maju 2004 r., strona przez ponad 4 lata nie udowodniła żadnego okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Ustalenia te prawidłowo zostały zaaprobowane przez WSA, skoro w postępowaniu administracyjnym w żadnym miejscu skarżąca kasacyjnie nie wskazywała na stan zdrowia współmałżonka, który wymagałby sprawowania opieki przez drugą osobę i okoliczność ta była przeszkodą w podjęciu zatrudnienia.
Tym samym w żadnym wypadku nie można przypisać organowi naruszenia przepisów postępowania a WSA przepisów procedury sądowo- administracyjnej. Dotyczy to również zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. i argumentu, że przyznanie świadczenia nie kolidowałoby z interesem społecznym, gdyż przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku warunkuje przepis prawa materialnego, a nie przepis procesowy. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.
W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 u.e.r., polegające na błędnym przyjęciu, że organ nie przekroczył granic uznania wyrażonych w tym przepisie, pomimo że niesłusznie uznał, że brak podjęcia przez skarżącą kasacyjnie pracy w określonym okresie, z przyczyn nie leżących po jej stronie, stanowi podstawę do nieuwzględnienia wniosku o przyznanie jej świadczenia ze względu na zaistnienie szczególnych okoliczności. Podniesiono również, że WSA dokonał błędnej wykładni tego przepisu polegającą na przyjęciu, że nie zaszły szczególne okoliczności, wskutek których skarżąca nie spełniała warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty pomimo, że w okresie od 1999 r. do 2004 r. zmuszona była opiekować się chorym, niezdolnym do pracy mężem (i nadal się nim opiekuje), opiekowała się dziećmi, pozostawała bez pracy mimo, że podejmowała starania o uzyskanie zatrudnienia oraz starała się przystąpić do kursów doszkalających, ale uzyskała odmowę w Powiatowym Urzędzie Pracy w Inowrocławiu.
Nie cytując art. 83 ust. 1 u.e.r. przypomnieć jednak należy, że uzyskanie na podstawie tego przepisu prawa do świadczenia możliwe jest po spełnieniu łącznie trzech przesłanek: po pierwsze - niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie - ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku oraz po trzecie - osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.
W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona pierwsza z wymienionych przesłanek – skarżąca kasacyjnie nie spełniła wymagań do świadczenia z ubezpieczenia społecznego w trybie zwykłym z przyczyn, które nie zostały spowodowane szczególnymi okolicznościami. Ponieważ zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się nieusprawiedliwiony, dlatego ocenę obu form naruszenia prawa materialnego należy odnieść do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zatem wystarczy przytoczyć konkluzję, że po dniu 23 listopada 1999 r., do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, co nastąpiło w maju 2004 r., skarżąca kasacyjnie przez ponad 4 lata nie udowodniła żadnego okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Trudno więc przyjąć, że przerwa ta, skutkująca w 10-leciu przypadającym na powstanie niezdolności do pracy udokumentowaniem jedynie 3 lat, 4 miesięcy i 18 dni okresów składkowych i nieskładkowych, zamiast 5-ciu lat takich okresów, spowodowana była okolicznościami "szczególnymi".
Brak spełnienia jednej z przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia ma ten skutek, że o przekroczeniu uznania administracyjnego przez Prezesa ZUS nie może być mowy. Przewidziane bowiem przepisem art. 83 ust. 1 u.e.r. uznanie administracyjne będzie wchodziło w rachubę dopiero w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie w drodze wyjątku spełni wszystkie przesłanki przewidziane tym przepisem. W realiach sprawy skarżąca kasacyjnie nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, jest nieusprawiedliwiony.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o art. 184 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art.250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 – 261 P.p.s.a.