Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 353/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę P. W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] marca 2014 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzją Starosty Ostrowieckiego z [...] stycznia 2014 r. nr [...].
Decyzjami tymi odmówiono P. W. zwrotu działki nr [...] o pow. 2600 m2, położonej w Wólce Bodzechowskiej, która została wywłaszczona decyzją Naczelnika Gminy Bodzechów z [...] czerwca 1980 r. pod budowę Oddziału Przerobu Złomu Metali w Ostrowcu Świętokrzyskim.
Organy wyjaśniły, iż działka nr [...], wraz z innymi wywłaszczonymi ww. decyzją, stanowiła całość gospodarczą najpierw Huty im. M. Nowotki, następnie Huty Ostrowiec S.A. i była na potrzeby Huty wykorzystywana, o czym świadczy ustanowienie strefy ochronnej Huty, decyzją Wojewody Kieleckiego z [...] maja 1990 r., a choć strefa była korygowana decyzjami Wojewody z [...] września 1991 r., [...] grudnia 1992 r., [...] grudnia 1998 r., a następnie została wygaszona decyzją z [...] lipca 2006 r., to działka nr [...] zawsze znajdowała się w jej granicach i z tego powodu nie mogła zostać zabudowana. Obecnie – ustaliły organy – działka ta wchodzi w skład działki [...], którą została uwłaszczona [...] S.A., decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z [...] marca 2006 r., a którą [...] w upadłości zbyła na rzecz [...] Sp. z o.o. (akt notarialny z 13 lutego 2007 r.). Spółka nie wyraziła zgody na wcześniejsze rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zaś ww. nieruchomości decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z [...] marca 2006 r. ustanowiono obowiązek korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania, a jakkolwiek Gmina Bodzechów aktualnie nie posiada planu, to wg obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy działka znajduje się na obszarze aktywizacji gospodarczej dla lokalizacji obiektów produkcyjnych i usług uciążliwych.
Te ustalenia pozwoliły organom na uznanie, że działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, zaś Wojewoda dodatkowo podkreślił, że przesądzającym jest pozostawanie działki w użytkowaniu wieczystym podmiotu trzeciego, zatem nie we władztwie publicznym.
W odwołaniu i skardze P. W. zarzucała błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, choć nie wybudowano Oddziału Przerobu Złomu Metali, zaś oględziny przeprowadzone 25 kwietnia 2011 r. wykazały, że na działce znajdują się dzikie kopalnie piachu, wysypiska śmieci, a gdzieniegdzie samosiejki.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podzielił ocenę organów co do wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, podkreślając, że wobec ogólnie i nieprecyzyjnie określonego celu wywłaszczenia i mimo podjęcia przez organy działań zmierzających do odszukania dokumentacji uszczegóławiającej cel wywłaszczenia (Sąd wymienił podmioty, do których zwracały się organy) i nie odnalezienia jej, nie można było uznać, że realizacja celu wywłaszczenia polegała wyłącznie na budowie budynku i budowli, zasadnie organy określiły cel, kierując się sposobem użytkowania działki. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, zgodzić należy się z organami, iż fakt, że nieruchomość weszła w skład strefy ochronnej świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd stwierdził także, że jeśli decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało miejsce w sprawie i doszło do realizacji celu wywłaszczenia to oczywistym jest, że art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie może mieć w sprawie zastosowania, a słuszność takiego stanowiska potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2012 r. P 38/11, zgodnie z nim nie podlegają zwrotowi nieruchomości zajęte na cel wywłaszczenia nawet, jeżeli realizacja celu nastąpiła po upływie 10 lat od wywłaszczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. W., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany, pomimo upływu ponad 30 lat od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej i brak przesłanek do uznania, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo iż Sąd winien uznać nieruchomości za zbędne na cel wywłaszczenia zgodnie z przyjętą definicją ustawową,
- 2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie do przedmiotowej działki, w przypadku której cel "budowa Oddziału Przerobu Złomu Metali w Ostrowcu Św." nie został faktycznie zrealizowany (do dnia dzisiejszego), zaś na nieruchomości na mocy decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] maja 1990 r. powstała strefa ochronna, a tym samym zaistniały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wskazanych zarówno w pkt 1 jak i pkt 2 powołanego przepisu, tj. pomimo zajścia przesłanek do zwrotu tej działki na rzecz skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile nie zachodzą przypadki nieważności postępowania, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach, jakie zakreślają podstawy skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, zatem należało ją rozpoznać w świetle przytoczonych zarzutów.
Zarzuty skargi sprowadzają się do naruszenia prawa materialnego – błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w ww. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a naruszenie tych przepisów ma polegać na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, choć sytuacja taka nie ma miejsca.
Z decyzji Naczelnika Gminy Bodzechów z [...] czerwca 1980 r. wynika, że działka skarżącej została wywłaszczona pod budowę Oddziału Przerobu Złomu Metali w Ostrowie Świętokrzyskim. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, iż ten cel nie został zrealizowany. Oddział Przerobu Złomu Metali na działce nie powstał. Z tej przyczyny trudno zgodzić się z organami i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym o zrealizowaniu na nieruchomości celu wywłaszczenia.
Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika natomiast, że działka skarżącej weszła w skład obszaru, stanowiącego strefę ochronną Huty – pierwotnie im. M. Nowotki, następnie Ostrowiec. Strefa ochronna została utworzona decyzją Wojewody Kieleckiego z [...] maja 1990 r., następnie jej granice korygowano, aż do wygaszenia w 2006 r. decyzją o utworzeniu strefy. Fakt, iż działka znajdowała się na obszarze stanowiącym strefę ochronną Huty organ i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały za realizację celu wywłaszczenia, bowiem działka wraz z innymi, wywłaszczonymi łącznie z nią nieruchomościami, stanowiła całość gospodarczą Huty, co utworzenie strefy ochronnej potwierdza. Nawet jeżeli zgodzić się z takim stanowiskiem, to samo wydanie decyzji o utworzeniu strefy ochronnej wokół Huty jeszcze samo przez się nie przesądza o realizacji celu wywłaszczenia.
Decyzja Wojewody Kieleckiego z [...] maja 1990 r. określała, iż zagospodarowanie strefy miało polegać na zalesieniu, utworzeniu zieleni ochronnej oraz rekultywacji gruntów zdewastowanych. 15 kwietnia 2011 r. dokonano oględzin nieruchomości i z protokołu sporządzonego z tej czynności wynika, że na działce znajdują się dzikie kopalnie piasku (dawne i nowe), składowiska śmieci, samosiejki sosny w wieku od kilku do kilkunastu lat, linia wysokiego napięcia. Protokół ten świadczy o tym, że strefa ochronna powstała tylko na "papierze", że decyzja ją ustanawiająca nie została wykonana. Strefa ochronna zatem także nie została zrealizowana.
W takim stanie rzeczy nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów ani Sądu, co do zrealizowania celu wywłaszczenia.
Jednak skargi kasacyjnej nie można było uwzględnić z innego powodu.
Zasadnie zauważył Wojewoda Świętokrzyski w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa działka nr [...], wchodząca obecnie w skład działki nr [...], jaka znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o., nie pozostaje we władztwie publicznym i to jest zasadniczą przeszkodą w jej zwrocie. Huta nie wyraziła zgody na wcześniejsze rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zatem w sprawie nie mógł być zastosowany art. 33 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast co do rozwiązania umowy w trybie ust. 3 tego artykułu z akt nie wynika, aby były czynione jakiekolwiek ustalenia oprócz stwierdzenia w decyzjach, jakie jest przeznaczenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bodzechów. Jednak w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., gdyż wyrok mimo błędnej oceny co do zrealizowania celu wywłaszczenia odpowiada prawu.