Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wnioskiem z 24 stycznia 2010 r. M. S. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość gruntowa zabudowana domem mieszkalnym wraz z parkiem, wchodząca w skład majątku ziemskiego M., gmina K., powiat K., stanowiąca działki ewidencyjne nr [....], [...] i [...], w obrębie M., o łącznej powierzchni 1,8600 ha, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej: "dekret o reformie rolnej").
Decyzją z [...] czerwca 2010 r., Wojewoda [...] (Wojewoda) umorzył postępowanie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) decyzją z [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 88/11 uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji.
Pismem z 9 listopada 2012 r. strony wniosły o rozszerzenie przedmiotu prowadzonego postępowania o działkę nr [....] w obrębie M..
Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2013 r, stwierdził, że nieruchomość gruntowa zabudowana domem mieszkalnym wraz z parkiem, wchodząca w skład majątku ziemskiego M., gmina K., obejmująca działki nr [....], [...], [...] i [....] podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Decyzją z [...] października 2015 r. Minister uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim orzeka, że zespół pałacowo-parkowy w M., położony na gruntach stanowiących obecnie działki nr [...] i [...] podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej (pkt 1) oraz stwierdził, że ww. nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej (pkt 3). W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że majątek w M.ie zajmował łączną powierzchnię 86,10 ha. Wnioskiem została objęta część powyższego majątku ziemskiego, znajdująca się na obecnych działkach ewidencyjnych nr [....], [...], [...] i [....], obręb 0020 w M.. Kwestią wymagającą ustalenia było to, czy na nieruchomościach wskazanych we wniosku znajdował się zespół pałacowo-parkowy, niezwiązany funkcjonalnie z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej M.. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, pałac pochodzący sprzed 1821 r. został zbudowany w stylu klasycyzmu na planie prostokąta wydłużonego z północy na południe. Został on wpisany wraz z otaczającym parkiem krajobrazowym z początku XX wieku - na podstawie decyzji z [...] września 1980 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. - do rejestru zabytków Województwa [...].
W ocenie organu drugiej instancji, żaden ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wskazuje, aby pałac był w jakikolwiek sposób wykorzystywany do celów działalności rolniczej, w szczególności do sprawowania bieżącego zarządu nad folwarkiem. Co prawda, do budynku pałacu przylegał budynek rządcówki, w którym okresowo mieszkał w czasie II wojny światowej W. S. wraz z rodziną. W czasie działań wojennych, dokładnie od marca 1940 r., "Dobra Ziemskie M." zostały bowiem przejęte przez Niemca z L. O. N., zaś dotychczasowy właściciel W. S. zamieszkał w budynku rządcówki, gdzie wykonywał funkcje zarządcy i księgowego majątku. Budynek rządcówki był jednak usytuowany w centrum parku w oddali od budynków gospodarczych położonych w części folwarcznej poza granicami parku. Jedynym otoczeniem powyższej rządcówki był więc zespół pałacowo-parkowy.
Natomiast były właściciel majątku W. S. dyrektor jednej z kopalni węgla kamiennego [...] nie był rolnikiem i nie utrzymywał się z wyjątkiem części okresu II wojny światowej z majątku w M. Znajdujący się w sprawie materiał dowodowy wskazuje, zdaniem organu, iż zespół pałacowo-parkowy w M., składający się z pałacu i parku, stanowił terytorialnie wyodrębnioną część majątku ziemskiego i spełniał funkcję wyłącznie rezydencjonalną. Oddzielną część położoną na zachód od powyższego zespołu pałacowo-parkowego stanowił dziedziniec folwarczny, w którym niegdyś znajdowały się: obora, spichlerz, komórki, kurnik z chlewikiem, dwie stodoły, sieczkarnia, położone pośród łąk, pól i sadu. Po stronie wschodniej założenia pałacowo- parkowego znajdowały się natomiast dwa domy robotników folwarcznych położone pośród pól uprawnych. Do budynków gospodarczych wjeżdżano od strony drogi na S. (sąsiednia wieś), nie bramą główną (dowód: zeznania świadka M. B.).
Przedstawiony stan faktyczny organ ustalił na materiałach graficznych oraz zeznaniach świadków; tj. M. B., B. D., U. M. i S. B. Powyższe ustalenia dowodzą zdaniem organu, że budynek pałacu nie był architektonicznie i funkcjonalnie przystosowany do pełnienia funkcji zarządczych nad częścią folwarczną majątku. Poza wyżej wymienionym pałacem, zespół pałacowo-parkowy w M. tworzył również park. Na obecność parku znajdującego się dookoła pałacu w M. wskazują jednoznacznie świadkowie, tj. M. B., B. D, U. M. i S. B. Istnienie parku potwierdzają również materiały graficzne i opisowe znajdujące się w aktach sprawy.
Z ewidencji nieruchomości podlegających dekretowi o reformie rolnej wynika, że w majątku M. znajdowało się m. in. 2,0 ha parków. W materiale Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazywane jest, że park miał powierzchnię ok. 1,5 ha. Zgodnie natomiast z materiałami graficznymi zgromadzonymi w sprawie, tj. powiększonym szkicu majątku M., gmina K., według danych nt. wyglądu majątku przed II wojną światową uzyskanych od B. J. zamieszkałej w dworze w M., opracowanym przez D. P. oraz S. O. w 2006 r. w P., a także graficznym materiale Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz danymi opisowymi majątku - wskazującymi, że park miał założenie wydłużonego prostokąta, wynika, że park powyższy znajdował się na gruntach stanowiących obecne działki nr [...] i [...], których łączna powierzchnia wynosi 1,56 ha. Dokonane porównanie powyższych trzech dokumentów wskazuje, zdaniem organu, w sposób najbardziej wiarygodny, gdzie znajdował się park w M. i jaka była jego faktyczna powierzchnia.
W parku znajdowała się roślinność drzewiasta, tj. dęby, graby, wierzby, brzozy, kasztanowce, robinie i inne. Park był ogrodzony (na pewno w części północno-wschodniej równolegle do drogi M.) murem z czerwonej cegły. Roślinność parkowa i struktura parku nie wskazywały na to, że mogła być tam prowadzona działalność rolna. Również nigdzie na obszarze parku nie znajdowały się użytki rolne. Obok pałacu w parku znajdowała się rządcówka, niemniej zdaniem organu, od strony urbanistycznej i gospodarczej dominującą była niewątpliwie funkcja krajobrazowa, a całe zaplecze gospodarcze było położone poza granicami parku.
Również mały budynek drewutni znajdujący się we wschodniej części parku z samej definicji nie mógł służyć produkcji rolnej. Natomiast dwa budynki posadowione w parku, widoczne na graficznym materiale dowodowym, pochodzą z okresu późniejszego, już po przejęciu majątku na rzecz Skarbu Państwa.
W świetle powyższych ustaleń organ uznał, że nieruchomości, na których znajdował się park nie nadawały się do realizacji celów reformy rolnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu o reformie rolnej.
W ocenie Ministra, zgromadzone w sprawie dowody świadczą o tym, iż pomiędzy nieruchomością ziemską a zespołem pałacowo-parkowym nie istniał ścisły i nierozerwalny związek funkcjonalny. Zespół pałacowo-parkowy w M. mógł funkcjonować w oderwaniu od reszty dóbr ziemskich. Dlatego też organ przyznał rację skarżącym i wskazał, że grunt zajęty przez zespół dworsko-parkowy obejmujący działki nr [...] i [...] nie był funkcjonalnie związany z działalnością rolniczą, nie był także niezbędny jako ośrodek przemysłu rolnego i w związku z tym nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Organ nie zgodził się natomiast ze skarżącymi, że w skład zespołu pałacowo- parkowego w M. wchodziły obecne działki nr [....] i [....]. Jak wynika bowiem z mapy sporządzonej przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w L. Delegatura w S. wg stanu sprzed II wojny światowej, na nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [....] znajdował się wcześniej sad śliwkowy, który zalicza się - zgodnie z § 4 rozporządzenia - do stricte rolniczych rodzajów użytków. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, dominującą funkcją gruntów przyległych do powyższej nieruchomości były użytki rolne (łąki, dwie stodoły). Obecnie nadal powyższy grunt, jak i grunty przyległe, zachowały funkcje użytków rolnych. Odnośnie natomiast niewielkiego obszaru zajmującego obecną działkę nr [....], na obszarze tym znajdowały się niegdyś spichlerz i komórki.
Ponadto, zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w bezpośrednim sąsiedztwie powyższych budynków zlokalizowane były użytki rolne. Dominującą funkcją przedmiotowych gruntów była zatem funkcja rolnicza. Obszar powyższy łączył się z terenem gdzie usadowiona była obora, kurnik z chlewikiem i podwórze folwarczne. Grunt ten był więc związany z założeniem folwarcznym, które mogło służyć celom reformy rolnej. Dlatego organ zgodził się z Wojewodą stwierdzającym w decyzji pierwszo-instancyjnej, że powyższe grunty podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina K. (skarżąca) zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art 7 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewłaściwą ocenę dowodów zebranych w toku postępowania, tj. bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego wnosząc o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 25 lutego 2016 r. oddalił skargę (I SA/Wa 2007/15). Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 maja 2018 r. uchylił wyrok tutejszego sądu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że na mocy art. 190 P.p.s.a. jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z 30 maja 2018 r. Wyjaśniając przyczyny uchylenia wyroku tutejszego sądu NSA wskazał, że sąd pierwszej instancji ograniczył w istocie przeprowadzoną w sprawie kontrolę zaskarżonej decyzji do zaakceptowania zawartego w niej rozstrzygnięcia, bez głębszej analizy stanu faktycznego sprawy i samodzielnej oceny, czy w sprawie zostały w sposób należyty wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy mające znaczenia dla jej rozstrzygnięcia oraz czy rozstrzygnięcie to jest zgodne z przepisami prawa będącymi podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Nie zostało rozważone, czy w sprawie istniały podstawy do przyjęcia, że zespół pałacowo - parkowy w M., gmina K., w szczególności działki nr [...] i [...] nie pozostawały w związku funkcjonalnym z majątkiem ziemskim.
Sąd pierwszej instancji nie rozważył też czy w sprawie należycie wyjaśniono z jakiego miejsca odbywał się zarząd majątkiem, co ma istotne znaczenie w sprawie. NSA wskazał że rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji szczegółowo odniesie się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i oceni czy materiał ten jest kompletny w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz oceni czy w okolicznościach faktycznych sprawy istnieją podstawy do przyjęcia, że zespół pałacowo - parkowy w M., gmina K., w szczególności działki nr [...] i [...] nie pozostawały w związku funkcjonalnym z majątkiem ziemskim. Oceni także czy dowody przedłożone przed Sądem II instancji mają znaczenie w sprawie.
Realizując wytyczne zawarte w wyroku sądu kasacyjnego, Sąd I instancji wskazał, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty potwierdzające, iż na terenie zespołu pałacowo-parkowego znajdowała się rządcówka, stanowiąca przybudówkę do pałacu. Jednocześnie, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by na terenie folwarku znajdowały się jakiekolwiek zabudowania mające charakter budynku, z którego prowadzony był zarząd częścią gospodarczą majątku. Z zeznań świadka, S. B. wynika, że w przybudówce przy pałacu mieszkał rządca, Pan P. (zeznania z 27 maja 2012 r.). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika również, że były właściciel majątku W. S. do 1932 r. był dyrektorem kopalni węgla kamiennego "[...]".
Następnie, do 1939 r. był zastępcą dyrektora technicznego generalnej dyrekcji Spółki S. Okoliczność ta wynika również z twierdzeń spadkobierczyń W. S., które w piśmie z 11 lutego 2013 r. podkreśliły, że ich ojciec przed wojną był zawodowo związany z górnictwem [...]. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy potwierdza, że w majątku M. prowadzona była działalność rolnicza. Z dokumentacji graficznej wynika, że na zachód od parku znajdował się dziedziniec folwarczny, w którym znajdowały się zabudowania takie jak obora, spichlerz, komórki, kurnik z chlewikiem, stodoły. Na wschód od parku znajdowały się natomiast dwa domy robotników folwarcznych położone wśród pól.
W ocenie Sądu I instancji, tak zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na poczynienie ustaleń faktycznych co do tego, skąd prowadzony był zarząd częścią gospodarczą majątkiem M.. Poczynione przez organ drugiej instancji ustalenie, że żaden ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wskazuje, by pałac był w jakikolwiek sposób wykorzystywany dla celów działalności rolniczej w szczególności do sprawowania bieżącego zarządu nad folwarkiem, Sąd I instancji uznał za dokonane z naruszeniem art. 80 K.p.a. Z zeznań S. B. (w tym zakresie pominiętych przez organ drugiej instancji) wynika, że zarząd ten sprawowany był przez zarządcę, Pana P., który zamieszkiwał w rządcówce. Organ drugiej instancji wywodził, że nie jest możliwe by zarząd majątkiem sprawowany był z rządcówki, stanowiącej przybudówkę do pałacu, ponieważ "usytuowany był w centrum parku w oddali od budynków gospodarczych". Okoliczność ta jednak nie stała na przeszkodzie ustaleniu przez organ, że W. S. zarządzał majątkiem właśnie z owej rządcówki w okresie II Wojny światowej, kiedy to majątek przejęty został przez Niemca z L., O. N. Sąd I instancji wskazał w tym miejscu, że fakt zarządzania majątkiem przez W. S. w okresie II Wojny Światowej potwierdzają zarówno dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, jak i dokumenty złożone przez pełnomocnika uczestników na rozprawie 21 marca 2019 r.
W toku rozprawy przed NSA skarżąca złożyła wypis z księgi parafialnej Gminy K. oraz wypis z kartoteki mieszkańców wsi M. na nazwisko W. S. i J. S. W ocenie Sądu I instancji, znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wypis z księgi parafialnej, z którego wynika, że T. P. pełnił funkcję rządcy. Dokument ten analizowany łącznie z zeznaniami S. B., dokumentacją graficzną potwierdzającą istnienie rządcówki przy pałacu i brak jakiegokolwiek innego budynku czy pomieszczenia wśród zabudowań gospodarczych przeznaczonego do prowadzenia zarządu pozwala na poczynienie ustaleń co do miejsca, skąd prowadzony był zarząd gospodarczą częścią majątku. Uczestnicy postępowania w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym złożyli do akt sprawy wydruk z Internetowego Polskiego Słownika Biograficznego oraz z pamiętnik W. S.. Dokumenty te potwierdzają fakt zatrudnienia W. S. [...], w odległości około 300 km od majątku M. Wynika z nich również, że W. S. sprawował funkcję rządcy w majątku w okresie wojny.
W pamiętniku znajdują się zapiski potwierdzające przyjazdy W. S. do majątku w sobotnie popołudnia, latem, kiedy rodzina przebywała tam na wakacjach. Pełnomocnik skarżących wskazywał, że to właśnie W. S. zarządzał majątkiem, przyjeżdżając do niego na część soboty i niedzielę. Stanowisko to odbiega od stanowiska, jakie uczestnicy zajmowali w toku postępowania administracyjnego, kiedy to wykazywali, że W. S. nie zajmował się żadną działalnością rolniczą, a zespół pałacowo-parkowy utrzymywany był z dochodów uzyskiwanych przez niego z jako dyrektora jednej z kopalń [...].
Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, by istniało inne miejsce, niż rządcówka stanowiąca przybudówkę do pałacu, z której mógł być prowadzony zarząd częścią gospodarczą majątku. Nawet jeżeli rzeczywiście w okresie letnim właściciel przyjeżdżał do majątku w sobotę po południu, zostawał do niedzieli, to nie zmienia to faktu, że stały, codzienny zarząd prowadzony był z rządcówki stanowiącej przybudówkę do pałacu, zaś owym rządcą był T. P. Uchylając wyrok tutejszego sądu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "istotne znaczenie dla istnienia "związku funkcjonalnego" może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy - na terenie części rezydencjalnej lub poza nią. Czy w części gospodarczej, czy w części mieszkalnej pałacu (zamku) znajdował się np. kantor czy biuro, w którym przyjmował interesantów, i z których wykonywany był stały bezpośredni zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej (znajdowały się tam księgi rachunkowe, dokonywano bieżących płatności pracownikom i dostawcom itp.).
Funkcjonalne architektoniczne dostosowanie części rezydencjalnej do zarządzania pracami rolnymi, przy nieistnieniu na terenie majątku ziemskiego innego tego rodzaju miejsca prowadziłoby, do wniosku, iż część rezydencjalna jest "funkcjonalnie związana" z majątkiem ziemskim w takim znaczeniu, iż nie może on bez niej prawidłowo funkcjonować. Dla prowadzenia gospodarstwa rolnego w znaczniejszych rozmiarach przydatne było ówcześnie istnienie obiektów nadających się do wykorzystywania jako centrum do sprawowania bieżącego zarządu. Z kolei istnienie tego rodzaju ośrodka zarządu (pełniącego również funkcję mieszkalną) bez części folwarcznej byłoby nieracjonalne gospodarczo".
Z wyroku NSA wynika zatem, że w razie wykazania istnienia na terenie części rezydencjonalnej, rządcówki, przy nieistnieniu na terenie majątku innego, tego rodzaju miejsca, konieczne jest uznanie, że część rezydencjonalna jest "funkcjonalnie związana" z majątkiem ziemskim.
Realizując wytyczne zawarte w wyroku NSA, Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach faktycznych sprawy istnieją podstawy do przyjęcia, że zespół pałacowo-parkowy pozostawał w związku funkcjonalnym z majątkiem ziemskim. Na występowanie owego związku wskazuje fakt istnienia na terenie zespołu pałacowo- parkowego rządcówki, stanowiącej przybudówkę do pałacu, w której zamieszkiwał rządca, T. P., przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek innego miejsca, z którego mógł być sprawowany zarząd nad częścią gospodarczą majątku.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że rozpoznając sprawę organ naruszył przepisy postępowania to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dokonując nieprawidłowych ustaleń faktycznych, to jest wadliwe przyjmując, że zespół pałacowo-parkowy nie pozostawał w związku funkcjonalnym z gospodarczą częścią majątku. Naruszenie to prowadziło do naruszenia prawa materialnego, to jest ar.t 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej, w związku z § 5 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że zespół ten nie podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej.
W pozostałym zakresie, to jest w zakresie dotyczącym działek [....] i [....] Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ i ich ocenę a w konsekwencji uznanie, że działki te podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli R. S. i A. J. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 §1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy ewentualne inne naruszenie przepisów postępowania przez organ w zakresie ustaleń faktycznych, nie może mieć istotnego wpływy na wynik sprawy w sytuacji gdy dowody wskazują, że:
- - na terenie folwarku poza obszarem działek [...] i [...] (wykorzystywanych na cele mieszkaniowe i park) znajdowały się inne zabudowania mające charakter budynków, z których mógł być prowadzony zarząd gospodarstwem rolnym w postaci odrębnych domów dla służby folwarcznej oraz wybudowanej w 1937 roku nowoczesnej w tamtym czasie obory z kantorem,
- - zarząd gospodarstwem rolnym prowadzony był w przeważającym zakresie przez W. S. z C. gdzie podejmował on zasadnicze decyzje gospodarcze, zawierał umowy dotyczące gospodarstwa oraz przechowywał dokumenty, w tym rachunkowe — regularnie przejeżdżając do M., kiedy kontrolował prace rolnicze,
- - działka nr [...] nie była zabudowana żadnymi budynkami, w szczególności służącymi do sprawowania zarządu nad gospodarstwem rolnym, bowiem stanowiła część parku pełniącego funkcje czysto rekreacyjne i niepozostające w żadnym związku z gospodarką rolną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842, dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 11 maja 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.
W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej: P.p.s.a. – NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa procesowego. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował przyjętą przez Sądu I instancji ocenę ustaleń faktycznych poczynionych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia 1 października 2015r. co do związku funkcjonalnego zespołu pałacowo parkowego z częścią gospodarczą majątku.
Skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, choć nie wszystkie zarzuty i podniesione w niej argumenty mogły być uznane za zasadne.
Przychylić należało się do stanowiska wyrażonego, tak przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] października 2015r. jak i przez orzekające do tej pory sądy obu instancji, że decydująca dla wyniku sprawy jest kwestia istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy rezydencją, a resztą nieruchomości jako warunku podpadania zespołu dworsko parkowego pod działanie dekretu. Pojęcie związku funkcjonalnego jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu nie jest normatywnie zdefiniowane. W judykaturze wielokrotnie wyrażany był pogląd że związek funkcjonalny zachodzi wówczas, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjonalnej i odwrotnie.
Z analizy aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przytoczonego w szerokim zakresie w poprzednim wyroku NSA z dnia 30 maja 2018r., sygn. akt I OSK 1603/16 wynika, że rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą, co spowodowane było specyfiką rozplanowania tej zabudowy na ziemiach polskich. Dwory, pałace i zamki stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcją rolną.
Z wielu orzeczeń wynika, w tym także z wyroku NSA z dnia 30 maja 2018r., sygn. I OSK 1603/16, że istotne znaczenie dla istnienia związku przyczynowego może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy, a także to czy w części gospodarczej czy też w części mieszkalnej pałacu znajdował się kantor, biuro w którym przyjmowano interesantów, z których wykonywany był stały bezpośredni zarząd doraźnymi pracami o charakterze rolnym, w którym znajdowały się wszelkie księgi rachunkowe, dokonywano w nim bieżących płatności pracownikom, dostawcom itp.
Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia istotnego dla wyniku sprawy materiału dowodowego zgodnie z art.7, 77§1, 80 K.p.a. ciąży na organie administracji.
Sąd administracyjny sprawuje jedynie kontrolę legalności tych działań (art. 3 § 1 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie bezsporne jest że postępowanie administracyjne nie wykazało, aby pałac posiadał pomieszczenia na trwale przeznaczone do sprawowania bieżącego zarządu częścią rolną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że w przedmiotowym majątku był zatrudniony rządca świadczy o oderwaniu bieżącego centrum decyzyjnego od osoby właściciela, zamieszkującego w zespole pałacowo parkowym.
Zatrudnienie rządcy wskazuje jedynie, że centrum kierownicze przeniesiono poza pałac, będący miejscem zamieszkania właściciela.
Zatrudniając rządcę właściciel dążył w istocie do scedowania na tę osobę bieżących decyzji w zakresie doraźnych prac związanych z zarządem części gospodarczej majątku, tym bardziej że na co dzień W. S. przebywał [...].
Do 1932 r. był dyrektorem kopalni [...], następnie do 1939 r. był zastępcą dyrektora technicznego generalnej dyrekcji Spółki S. Skoro pałac stanowił jedynie miejsce zamieszkania właściciela przyjąć należało, że rolnicza część majątku funkcjonowała w wymiarze gospodarczym niezależnie od położenia pałacu, tymbardziej, że budynek usytuowany był w centrum parku, a zaplecze gospodarcze położone było poza jego granicami. W sprawie nie budziło wątpliwości, że roślinność parkowa i struktura parku nie wskazywała, by mogła tam być prowadzona działalność gospodarcza. Zespól pałacowo parkowy od strony urbanistycznej i gospodarczej pełnił niewątpliwie funkcję krajobrazową. Jego charakteru nie zmienił fakt zamieszkiwania w nim rządcy. Okoliczność ta nie mogła również prowadzić do wniosku, że niemożliwe było prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjonalnej. Zamieszkiwanie rządcy w części rezydencjonalnej nie oznaczało wcale sprawowania bieżącego zarządu z tego właśnie budynku.
Dowody przeprowadzone w trakcie postępowania nie wykazały, by z rządcówki sprawowano stały bezpośredni zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej, by znajdowały się tam księgi rachunkowe, by dokonywano w nim bieżących płatności pracownikom i dostawcom, by znajdowało się tam biuro czy kantor.
Za nieudowodnione więc uznać należało, by rządca zajmował się folwarkiem z tego właśnie miejsca.
Sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego - istniejącego w dniu wydania - zaskarżonego aktu.
Nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że organowi nie postawiono zarzutu pominięcia konkretnych czynności dowodowych, w tym zaniechania przeprowadzenia wskazywanych przez strony w trakcie postępowania administracyjnego dowodów.
Podczas kontroli sądowoadministracyjnej nie można pominąć, że w ramach postępowania administracyjnego inicjatywa dowodowa nie jest przypisana tylko organom orzekającym, ale należy też do stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021r. wydany w sprawie o sygnaturze II OSK 1918/18). Ustawowy obowiązek podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie oznacza, że strona zwolniona jest ze współdziałania z organem w ustaleniu faktów i przedłożenia dowodów na ich potwierdzenie. Zasada prawdy obiektywnej(art. 7 K.p.a.) i obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego(art.77§1 K.p.a.), nie oznaczają bowiem nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem. W takiej sytuacji ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.
Przed sądem administracyjnym nie można wskazywać na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania administracyjnego.
Dla wyniku sprawy nie mogło więc mieć żadnego znaczenia pismo jakie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dniu 10 grudnia 2015r.(data wpływu) skierowali mieszkańcy wsi M. i S. W tym stanie rzeczy słusznym było ustalenie, że działki o aktualnych numerach [...] i [...] nie były związane z resztą majątku o charakterze rolniczym.
Prawidłowe w tym względzie okazało się stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jakie przyjęto w decyzji z dnia [...] października 2015r.
Dokonana przez sąd I instancji ocena zgromadzonego w procesie administracyjnym materiału dowodowego, naruszała wskazane w kasacji przepisy art. 145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a w związku z art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3 K.p.a. w myśl których ustalenia faktyczne winny być oparte na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie.
Sąd I instancji pominął, że Naczelny Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 maja 2018r. wskazał co prawda, że istotne znaczenie dla istnienia związku funkcjonalnego może mieć miejsce zamieszkania rządcy, jednak ostateczną ocenę tej kwestii uzależnił od dokonania głębszej i samodzielnej oceny analizy stanu faktycznego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanym obecnie wyroku oceny znaczenia zamieszkiwania rządcy w świetle całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dokonano.
Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. W jego ramach nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Wadliwość tego zarzutu nie miała znaczenia dla ostatecznego wyniku sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie można przypisać istotnego znaczenia temu gdzie zamieszkiwał w okresie II wojny światowej właściciel majątku.
Nie budzi bowiem wątpliwości w orzecznictwie, że przy badaniu, czy przejęcie na cele reformy rolnej nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem należy uwzględniać nie tyle stan prawny z daty przejęcia, lecz stan prawny i faktyczny z dnia 1 września 1939 r. (por. np. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2021r. wydany w prawie I OSK 553/19, czy wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2007r. wydany w sprawie I OSK 824/06). Wynika to z przepisu art. 2 ust.2 dekretu,
Sąd Odwoławczy wskazuje również, że sprawowanie przez rządcę bieżącego zarządu majątkiem nie pozbawiało i nie wykluczało właściciela majątku od ogólnego nim kierownictwa, które mogło się również odbywać poza M. Jednak kierownictwo o takim charakterze wbrew autorowi kasacji nie miało istotnego znaczenia dla przyjęcia istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy rezydencją, a częścią gospodarczą majątku, koniecznego dla objęcia przepisami dekretu działek o aktualnym numerze [...] i [...].
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia (art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt.2 P.p.s.a.