Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 418/14, oddalił skargę A.K. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że pismem z dnia 10 października 2013 r. A.K. złożyła zażalenie na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]8 zawieszające na wniosek strony postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w W. w województwie stanisławowskim wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, w przypadku jeśli doręczenie postanowienia uznane byłoby za skuteczne. Z zamieszczonego w aktach administracyjnych sprawy oświadczenia A.G.o z dnia 9 października 2013 r. wynika, że A.K. o postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009 r. dowiedziała się w dniu 7 października 2013 r.
Minister Skarbu Państwa ustalił, że korespondencja organu wojewódzkiego doręczana była na adres zamieszkania A.K. (wskazany przez wnioskodawczynię), a odbierana przez A.G. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. zostało odebrane przez A.G. w dniu 14 stycznia 2010 r., a ostatnim dniem do wniesienia zażalenia był dzień 21 stycznia 2010 r.
We wniosku z dnia 10 października 2013 r. o przywrócenie terminu strona wskazała, że postanowienie zostało doręczone A.G., a on zapomniał przekazać to postanowienie jego adresatce.
Zdaniem skarżącej otwarty został termin do złożenia zażalenia liczony od dnia dowiedzenia się o postanowieniu, czyli od dnia 7 października 2013 r. Minister zauważył, że na inne pisma Wojewody Małopolskiego doręczane A.G. na adres zamieszkania A.K., strona odpowiadała w terminie przewidzianym w tych pismach.
Zdaniem Ministra w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazujące na brak winy osoby zainteresowanej w dochowaniu terminu. Oświadczenie A.G. nie uprawdopodobnia natomiast braku winy strony w uchybieniu terminu. Z potwierdzenia odbioru wynika, że A.G. odbierając postanowienie, zobowiązał się przekazać pismo A.K. Zaniechanie doręczenia przesyłki A.K. przez A.G. wywołuje skutki dla adresata i nie stanowi okoliczności uprawdopodobniającej, że uchybienie terminowi przez adresata nastąpiło bez jego winy.
A.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Ministra Skarbu Państwa. Skarżąca nadmieniła, że organ nie wziął pod uwagę, iż doręczenie zastępcze za pośrednictwem A.G. nie zostało w ogóle dokonane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia 9 czerwca 2014 r. skarżąca podniosła, że domniemanie doręczenia zastępczego jest wzruszalne nawet wtedy, gdy doręczenie zastępcze zostało dokonane, a adresat pisma wykaże, że pismo nie zostało mu doręczone. Zdaniem skarżącej nie jest ważna przyczyna, z powodu której A.G. nie doręczył jej przedmiotowego postanowienia.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie Ministra Skarbu Państwa nie narusza prawa. Stosownie do art. 58 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego strona powinna uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi istnieć przez cały czas biegu terminu przypisanego dla dokonania danej czynności.
Zdaniem Sądu I instancji zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała odpowiedź na pytanie, czy dokonana przez organ ocena skuteczności doręczenia przesyłki podjętej przez pełnomocnika pocztowego ustanowionego przez A.K. w trybie art. 26 ust. 2 pkt 2 lit. a i art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 ze zm.) była wadliwa z powodu naruszenia art. 43 k.p.a. Należy zatem ustalić wzajemny stosunek przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących doręczeń oraz ustawy – Prawo pocztowe, obowiązującej w dacie doręczenia przedmiotowej przesyłki. Stosunek ten reguluje art. 26 ust. 3, art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1. ustawy – Prawo pocztowe. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 39 k.p.a. stanowi, że organ doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę. Zgodnie z art. 43 k.p.a. doręczenie przesyłki może być dokonane nie tylko do rąk adresata, ale również – w razie jego nieobecności – innym osobom, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W sytuacji braku możliwości dokonania doręczenia bezpośrednio adresatowi, a w dalszej kolejności osobom, o których mowa w art. 43 k.p.a., zastosowanie znajduje art. 44 k.p.a.
Ze względu na art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo pocztowe nie można przyjąć, że ustawa – Prawo pocztowe zawiera przepisy ogólne, a Kodeks postępowania administracyjnego przepisy szczególne. Za takim poglądem odnoszącym się do stosunku obu tych uregulowań przemawia art. 26 ust. 3 ustawy oraz definicja "przesyłki rejestrowanej" (art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo pocztowe), z której wynika, że jest to "przesyłka przyjęta za pokwitowaniem odbioru". Z faktu zdefiniowania w ustawie – Prawo pocztowe pojęcia "przesyłki rejestrowanej", a także uregulowania w niej m.in. zasad świadczenia usług pocztowych, do których należy także doręczanie przesyłek rejestrowanych, a więc i przesyłek, o których mowa w art. 39 i nast. k.p.a., przyjąć należy, że w ustawie tej uregulowane zostały zasady doręczania przesyłek pocztowych, które stosuje się zawsze wtedy, gdy sposobu, zasad i trybu doręczania tych przesyłek nie regulują przepisy innych ustaw, a w tym i ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.
Jeżeli więc art. 43 k.p.a. nie reguluje zasad i sposobu doręczania przesyłek pocztowych pełnomocnikowi ustanowionemu do odbioru przesyłek rejestrowanych, to stosuje się do nich uregulowania zawarte w ustawie – Prawo pocztowe.
Z art. 26 ust. 2 pkt 2 lit. a) tej ustawy wynika, że przesyłka, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także "wydana" ze skutkiem doręczenia pełnomocnikowi adresata pod adresem wskazanym na przesyłce lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej. Oznacza to, że w świetle art. 43 K.p.a. oraz art. 3 pkt 16 i 20, art. 26 ust. 2 pkt 2 lit. a i ust. 3 ustawy – Prawo pocztowe osobą uprawnioną do odbioru pisma doręczanego w postępowaniu administracyjnym, może być również pełnomocnik adresata pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie pocztowym lub umowie o świadczenie usługi pocztowej.
Potwierdzenie doręczenia dokonuje się na zasadzie określonej w przepisie art. 46 § 1 k.p.a., natomiast z przepisów szczególnych, czyli art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo pocztowe oraz § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.) wynika, że złożony na dowodzie doręczenia podpis osoby odbierającej w określonym dniu przesyłkę pod nieobecność adresata musi identyfikować tę osobę, co jest niezbędne dla ustalenia, czy należy ona do kręgu osób uprawnionych. Dokonane prawidłowo doręczenie zastępcze stwarza domniemanie doręczenia pisma adresatowi, bowiem określony w tym przepisie sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się ma domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma, jako pełnomocnik, która pokwitowała pismo, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało adresatowi doręczone.
Z potwierdzenia odbioru przedmiotowego postanowienia przez A.G. jako pełnomocnika skarżącej wynika, że zobowiązał się on do przekazania przesyłki A.K. Sąd I instancji podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 331/12, że jeżeli osoba, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego, nie powiadomiła adresata o decyzji w terminie do wniesienia odwołania, to zaniechanie tej osoby wywołuje skutki dla adresata tej decyzji i nie stanowi okoliczności uprawdopodobniającej, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy adresata.
WSA w Warszawie wskazał, że odebranie pisma przez pełnomocnika adresata pod adresem wskazanym na przesyłce wyczerpało przesłanki skuteczności doręczenia przesyłki adresatowi – A.K. – z chwilą jej odbioru w dniu 14 stycznia 2010 r.
Sąd I instancji podkreślił, że siedmiodniowy termin do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. upływał skarżącej z dniem 21 stycznia 2010 r. Skoro skarżąca zażalenie złożyła w dniu 10 października 2013 r., a więc po upływie zakreślonego terminu, i nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jej winy, to zasadnie organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem odmówił jej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Za trafne należało przyjąć stanowisko organu w kwestii odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia ze wskazanej przez skarżącą przyczyny, jaką była niewiedza o wydaniu postanowienia doręczonego w trybie zastępczym, co skutkować miało brakiem możliwości złożenia zażalenia w terminie.
Sąd I instancji stwierdził też, że skarżąca nie uprawdopodobniła swojej staranności w zakresie prowadzenia własnej sprawy. W interesie skarżącej pozostawało, by interesowała się ona sprawą administracyjną wszczętą na jej wniosek i dokładała szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Skarżąca po złożeniu w dniu 16 listopada 2009 r. wniosku o zawieszenie postępowania nie interesowała się jego losem, o czym świadczy złożenie zażalenia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu po prawie czterech latach od daty wydania postanowienia, mimo że powinna przewidywać wydanie przez organ rozstrzygnięcia.
A.K. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 418/14.
Przedmiotowemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie go w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] grudnia 2013 r. o odmowie przywrócenia terminu do przywrócenia zażalenia zostało wydane z naruszeniem art. 58 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. przy uprawdopodobnieniu, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącej i obaleniu domniemania doręczenia zastępczego,
‒ art. 26 ust. 2 ustawy – Prawo pocztowe poprzez jego zastosowanie, mimo że artykuł ten nie dotyczy w ogóle sprawy skarżącej, gdyż reguluje kwestie przesyłek dla osób ociemniałych.
Wskazując na powyższe uchybienia, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej podniesiono, iż stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie stoi w opozycji do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2010 r. o sygn. akt II GSK 948/2009 i wyrażonego w nim poglądu, że doręczenie zastępcze jest oparte na domniemaniu, iż pismo dotarło do rąk adresata. To domniemanie jest wzruszalne nawet wtedy, gdy doręczenie zastępcze zostało dokonane, ale adresat pisma wykaże, że pismo nie zostało mu doręczone. Również sądy cywilne stwierdzają, że obalenie domniemania doręczenia zastępczego wynikającego z art. 138 i 139 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego prowadzi do uchylenia ujemnych skutków, jakie dla strony wiążą się z tym doręczeniem w zakresie biegu terminów (autor skargi kasacyjnej wskazał następujące orzeczenia: I PZ 53/70 z 4 września 1970 r., OSNCP 1971/6/100; I CZ 157/72 z 12 stycznia 1973 r., OSNCP 1973/12/215).
Zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie wykazane zostało, że A.G. nie doręczył skarżącej przyjętej przez siebie przesyłki pocztowej (postanowienia z [...]grudnia 2009 r.). Pisemne oświadczenie A.G. w tym zakresie zostało dołączone do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na to postanowienie.
Należy przyjąć, że nie jest ważna przyczyna braku doręczenia przesyłki, lecz fakt, który obala domniemanie doręczenia. Stanowisko WSA w Warszawie zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest chybione i pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2001 r., sygn. I OSK 858/10. We wskazanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obalenie domniemania doręczenia zastępczego może nastąpić w ramach procedury zmierzającej do przywrócenia terminu.
WSA w Warszawie błędnie uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła swojej staranności w zakresie prowadzenia własnej sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej skarżąca wykazała się najwyższą starannością – ustanawiając pełnomocnika do doręczeń. Wyższa staranność w dbaniu o własne sprawy objawiała się właśnie w ustanowieniu pełnomocnika do doręczeń w obliczu prawdopodobieństwa nieobecności we własnym mieszkaniu w czasie, gdy możliwe są doręczenia przesyłek sądowych. Zaistniała sytuacja spowodowała przeszkodę, której nie dało się usunąć. A.K. nie miała możliwości dowiedzenia się o przesyłce sądowej, jak tylko poprzez jej przekazanie przez A.G. Pełnomocnik do doręczeń nie przekazał stronie przedmiotowej przesyłki, co potwierdził w złożonym przez siebie pisemnym oświadczeniu.
Nie można zarzucić skarżącej braku zainteresowania własną sprawą przez okres czterech lat, bowiem powszechnie znany jest fakt, że sprawy o rekompensatę za mienie zabużańskie trwają nawet dziesiątki lat. W przedmiotowej sprawie milczenie organu administracji skarżąca uznała za oczekiwanie na zebranie niezbędnych dokumentów i przeprowadzenie postępowań spadkowych.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie naruszył przepisy postępowania poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Skarbu Państwa w sytuacji, gdy nastąpiło ewidentne naruszenie art. 43 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie zauważył, że WSA w Warszawie orzekł o możliwości doręczenia przesyłki pełnomocnikowi adresata na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy – Prawo pocztowe, a zatem przepisów regulujących problematykę przesyłki dla ociemniałych. Sąd I instancji błędnie zastosował niewłaściwe przepisy prawa do zaistniałego stanu faktycznego, co powinno stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. NSA jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, sprawa została rozpoznana w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.
Istotą sprawy było to, czy A.K. uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia z własnej winy, czy też winy tej przypisać jej nie można. Minister Skarbu Państwa nie dopatrzył się bowiem w wyjaśnieniach skarżącej okoliczności uprawdopodobniających brak jej winy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie takie stanowisko uznał za prawidłowe.
W sprawie bezspornym jest, że postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., od którego zażalenie wniosła w dniu 10 października 2013 r. A.K., zostało doręczone jej pełnomocnikowi pocztowemu A.G. Nie ulega też wątpliwości, że pełnomocnik zapomniał oddać postanowienie jego adresatce. Takie uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu wywołało zgodne oceny Ministra Skarbu Państwa i Sądu I instancji, zarówno bowiem organ, jak i kontrolujący jego działanie Sąd, przyjęły, że zaniechanie pełnomocnika wywołało negatywne skutki dla adresatki postanowienia.
Niewątpliwe jest, że postanowienie zostało skarżącej doręczone w sposób wskazany w art. 43 k.p.a., tj. zastępczy, gdyż w dniu 14 stycznia 2010 r. odebrał je pełnomocnik pocztowy skarżącej A.G. Przesyłkę odebrano w miejscu zamieszkania skarżącej. Takie doręczenie traktowane jest jak doręczenie bezpośrednio do rąk adresata, co powoduje, że adresata obowiązują skutki działania osoby, której decyzję doręczono tak, jakby została ona doręczona wprost (do rąk własnych). Niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania postanowienia jego adresatce przez osobę, której doręczono postanowienie zastępczo, nie zwalnia adresata z winy w przypadku, gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania. Doręczenie zastępcze bowiem z mocy art. 43 k.p.a. wywołuje takie skutki jak doręczenie adresatowi do rąk własnych. Niedbalstwo osoby, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego, jest traktowane tak samo jak adresata postanowienia (por.: wyrok NSA z 20 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 480/08, postanowienie NSA z 21 marca 2010 r., sygn. akt II Fz 12/12, obydwa dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach – https://cbois.nsa.gov.pl).
Art. 58 § 1 k.p.a. jako przesłankę przywrócenia terminu statuuje brak winy strony w uchybieniu terminu. Ten brak winy to takiego rodzaju okoliczność, która zupełnie uniemożliwia dokonanie czynności mimo dołożenia staranności. W sytuacji gdy miało miejsce doręczenie zastępcze, brak winy strony w uchybieniu terminowi, to taka okoliczność, która uniemożliwiła osobie odbierającej postanowienie oddanie go adresatowi. Okolicznością tą nie jest zapomnienie, zatem niedbalstwo w wywiązaniu się z przyjętego zobowiązania, ale niemożność działania z przyczyn niezależnych od osoby, która odebrała postanowienie.
W niniejszej sprawie skarżącej można by przypisać brak winy w uchybieniu terminowi tylko wtedy, gdyby jej pełnomocnik pocztowy, któremu zastępczo doręczono postanowienie, nie mógł go jej oddać nie dlatego, że zapomniał, ale dlatego, że wystąpiła przeszkoda, której mimo dołożenia staranności nie mógł pokonać. Taka okoliczność nie wystąpiła w sprawie, co wynika z jej akt. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 i art. 45 k.p.a. nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy – Prawo pocztowe poprzez jego błędne zastosowanie. Sąd I instancji prawidłowo wskazał ten przepis jako mający zastosowanie w sprawie. Regulacja przywołana przez Sąd Wojewódzki była zawarta w art. 26 ustawy – Prawo pocztowe z dnia 12 czerwca 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 ze zm.). Ustawa ta została jednak uchylona z dniem 1 stycznia 2013 r. przez nową ustawę – Prawo pocztowe z dnia 23 listopada 2012 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1113). Do oceny prawidłowości i skutków doręczenia zastępczego należało jednak stosować, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, przepisy obowiązujące w dacie dokonania tej czynności, tj. w dniu 14 stycznia 2010 r. Dlatego też w sprawie miał zastosowanie art. 26 ustawy – Prawo pocztowe z dnia 12 czerwca 2003 r.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.