Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3141/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 190/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] września 1965 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych w [...], orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], pow. [...] o powierzchni 865 m2, pgr. 10, stanowiącej własność spadkobierców W. C. (dalej: decyzja PWRN w [...]).

Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. skarżąca, jako następczyni prawna byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PWRN w [...]. Wojewoda [...] przekazał ten wniosek do rozpatrzenia według właściwości Ministrowi Infrastruktury.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2112/10, oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., zaś wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1639/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. Jako przesłankę wznowienia postępowania podała art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Wskazała, że dowód na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazał się fałszywy i wskazała na nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, bowiem zajęcie wywłaszczonej nieruchomości i jej zagospodarowanie nastąpiły przed faktycznym wywłaszczeniem.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżąca wskazała, iż dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe. Nie wskazała jednak, które dowody okazały się fałszywe ani nie przedstawiła żadnych dokumentów, które to potwierdziły. Tymczasem strona, która domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. powinna przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego fakt sfałszowania dokumentu.

Odnosząc się do kolejnej przesłanki wznowienia postępowania, organ wskazał, że okoliczność zajęcia nieruchomości nie jest tożsama z realizacją celu wywłaszczenia. Ponadto zwrócił uwagę, że okoliczność ta wynikała z archiwalnych akt wywłaszczeniowych, w szczególności z pisma wyjaśniającego z dnia [...] stycznia 1965 r., a zatem orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Minister Infrastruktury dysponował archiwalnymi aktami wywłaszczeniowymi. Z akt tych wynika, że celem wywłaszczenia była budowa szopy i garażu na maszyny i urządzenia rolnicze oraz, że w dniu 1 grudnia 1964 r. doszło do zajęcia nieruchomości przez ubiegającego się o wywłaszczenie tj. Powiatowy Związek Kółek Rolniczych w [...]. Tym samy zajęcie nieruchomości przed dokonaniem wywłaszczenia nieruchomości nie stanowiło nowej okoliczności istotnej dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Organ nie uwzględnił wniosku o przesłuchanie nieznanego z imienia i nazwiska świadka, jakim był Prezes Kółka Rolniczego w [...] oraz świadka A. D., ponieważ brak było dowodów wskazujących, że osoby te mogłyby mieć wiedzę co do daty realizacji celu wywłaszczania, zwłaszcza, kiedy od wywłaszczenia nieruchomości minęło ok. 50 lat.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła:

1. a) obrazę przepisów prawa - art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w związku z art. 75, art. 76, art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy;
2. b) obrazę art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych, a dalej niewłaściwe zastosowanie art. 80 k.p.a.;
3. c) zaniechanie ustalenia okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.i naruszenie art. 107 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do wadliwego zastosowania art. 138 § 1 k.p.a., przy pominięciu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.;
4. d) w związku z ww. naruszeniami, naruszenie zasady praworządności władzy publicznej określonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga jest nieuzasadniona.

Sąd pierwszej na wstępie swoich rozważań przytoczył przepisy k.p.a. regulujące instytucję wznowienia postępowania i wyjaśnił przesłanki ich stosowania. Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wydana została na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po dokonaniu ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia.

W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wskazuje, że organ wydając zaskarżoną decyzję zachował reguły rządzące postępowaniem wznowieniowym. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że w sytuacji, gdy wnioskodawczyni domagając się wznowienia postępowania powołuje się na fałszywe dowody, nie precyzując konkretnie, który odwód okazał się fałszywy, jak również nie przedstawiając żadnych dokumentów, które by to potwierdzały, to brak jest podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Słuszne jest również w ocenie Sądu stanowisko organu co do oceny kolejnej przyczyny wznowienia postępowania wskazanej we wniosku skarżącej. Prawidłowo bowiem organ wywiódł, że skoro okoliczność zajęcia nieruchomości przed dokonaniem wywłaszczenia wynikała z archiwalnych akt wywłaszczeniowych, to Minister Infrastruktury odmawiając decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdzenia nieważności decyzji PWRN w [...] i dysponując archiwalnymi aktami wywłaszczeniowymi, posiadał wiedzę, że zajęcie nieruchomości nastąpiło przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając:

1. I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że były podstawy, aby skargę uwzględnić, gdyż decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju narusza prawo;
3. 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem skargi, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, mimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
4. II. z ostrożności procesowej - w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez przyjęcie, że nie zachodziły okoliczności uniemożliwiające rozstrzygnięcie wniosku o wywłaszczenie przez podmiot inicjujący postępowanie.

Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., to wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości stanowisko, wedle którego przepis ten nie może być samodzielną podstawą kasacyjną. Bez wątpienia art. 151 p.p.s.a. to przepis procesowy, ale żeby twierdzić, że został naruszony, to trzeba wykazać, że oddalenie skargi było następstwem wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż organy nie naruszyły prawa. Zatem poprawnie zbudowany zarzut z powołaniem takiej podstawy powinien wskazywać przepisy naruszone w postępowaniu przed organami, bo dopiero takie wskazanie dawałoby podstawę do przyjęcia, że art. 151 p.p.s.a. został zastosowany wadliwie. W rozpoznawanej sprawie brak odniesienia treści tego przepisu do konkretnych regulacji stosowanych przez organy musi prowadzić do uznania nietrafności tak zbudowanego zarzutu kasacyjnego.

W dalszej kolejności autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Zauważyć należy, że art. 1 p.u.s.a. zawiera normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przepis ten nie stanowi podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Wobec faktu, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania ze wskazanych wyżej przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie, do rozważenia pozostaje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów art. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Nie mógł zatem na ich podstawie przyjąć, że nie zachodziły okoliczności uniemożliwiające rozstrzygnięcie wniosku o wywłaszczenie przez podmiot inicjujący postępowanie.

Przypomnieć wypadnie, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji było postępowaniem nadzwyczajnym, toczącym się na podstawie przepisów art. 145 i nast. k.p.a. Warunkiem wzruszenia ostatecznej decyzji w tym trybie jest w pierwszej kolejności zaistnienie chociażby jednej z przyczyn wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Jeżeli w postępowaniu wznowieniowym zostanie ustalone, że żadna z tych przyczyn nie wystąpiła, wówczas organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). W takiej sytuacji organ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

Tym samym organ nie stosuje przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydania decyzji dotychczasowej. Również sąd administracyjny dokonując kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie stosuje wówczas tych przepisów, albowiem jego rola sprowadza się w istocie do kontroli zasadności ustaleń organu w kwestii braku przesłanek wznowieniowych.

W podstawach skargi kasacyjnej nie zostały podniesione zarzuty naruszenia przepisów regulujących tryb postępowania wznowieniowego. Z uwagi jednak na fakt, że autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu dopatruje się nienależytej oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności mogących stanowić o jej zaistnieniu, wskazać wypadnie, że zarzuty te nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zatem przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Trzeci warunek, to istnienie okoliczności faktycznej, istnienia dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania.

W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo wywiódł, że skoro okoliczność zajęcia nieruchomości przed dokonaniem wywłaszczenia wynikała z archiwalnych akt wywłaszczeniowych, to Minister Infrastruktury odmawiając decyzją z dnia 6 kwietnia 2010 r. stwierdzenia nieważności decyzji PWRN i dysponując archiwalnymi aktami wywłaszczeniowymi, posiadał wiedzę, że zajęcie nieruchomości nastąpiło przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Przy takim ustaleniu faktycznym, dalsze wyjaśnianie tej przesłanki w postępowaniu wznowieniowym pozostawało bez wpływu na jego wynik, albowiem wskazywane przez skarżącą kasacyjnie okoliczności były znane organowi w dacie wydawania ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.