Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1252/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. w K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda [...], na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm., dalej jako: u.g.n.) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z dnia 8 listopada 2001 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z. w T. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w T., obręb S., oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 3,0330 ha oraz nabycie prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z. w T. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w T., obręb S., oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 3,0330 ha oraz nabycia prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie, uznając, że w przypadku uwłaszczenia ww. jednostki zostałyby naruszone prawa osób trzecich tj. Polskiego Związku Działkowców.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Minister Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podnosząc, iż organ ten nie wyjaśnił należycie sprawy w zakresie prawa zarządu Z. oraz praw Polskiego Związku Działkowców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/07 oddalił skargę P. w W. na ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy wykazał, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. oraz, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania w granicach art. 136 K.p.a. nie jest dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczające.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 995/08 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA nie odniósł się do zarzutów skargi mających istotne znaczenie w sprawie i w konsekwencji zaniechał dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji, a mianowicie tego, czy w okolicznościach sprawy prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego w zakresie wydania decyzji nu podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1252/09 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 17 sierpnia 2007 r., wskazując na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie podzielił stanowiska Ministra Budownictwa wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji nie ustalił, czy działki nr [...] i nr [...] wchodziły do obszaru określonego w decyzjach z dnia 18 lipca 1986 r. oraz, że nie wyjaśnił kwestii związanych z prawem zarządu Z. oraz prawami rzeczowymi Polskiego Związku Działkowców dla wymienionych działek. Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, iż Wojewoda podjął czynności zmierzające do dokonania niezbędnych w tej sprawie ustaleń.
Nie można twierdzić, że na organie odwoławczym spoczywał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części. Minister Budownictwa mógł bowiem przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, na co pozwalał mu przepis art. 136 K.p.a. Odnosząc się do praw rzeczowych Polskiego Związku Działkowców Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż ww. nie posiada decyzji, która potwierdzałaby jego prawa rzeczowe zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawnymi, wskazanymi przez organ odwoławczy. PZD niejednokrotnie wskazywał, że ubiegał się o wydanie takiej decyzji, co potwierdza choćby pismo z dnia 22 lipca 1996 r. złożone w Urzędzie Rejonowym w T. Wojewoda [...] wyraźnie wskazał, że swoje ustalenie, iż Polski Związek Działkowców posiada prawa do przedmiotowych nieruchomości zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, wywiódł z innych dowodów.
Sąd wskazał, że rolą organu odwoławczego było ustosunkowanie się do ustaleń Wojewody i ocenienie, czy pomimo braku decyzji o prawie użytkowania, można było uznać, że Polski Związek Działkowców posiada prawa rzeczowe do przedmiotowych nieruchomości.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powołując treść art. 200 ust. 1 u.g.n. organ wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i oznacza przekształcenie istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz w prawo własności budynków, innych urządzeń i lokali. Stwierdzenie zaś prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Minister stwierdził, że dla nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania zaistniały przesłanki uwłaszczenia, pod warunkiem jednakże nienaruszania praw osób trzecich.
Rozważając tę kwestię, tj. ewentualne przysługiwanie praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Polskiego Związku Działkowców, Minister wskazał, iż nie ma podstaw, aby przyjąć, że Pracowniczy Ogród Działkowy [...] w T. posiadał tytuł prawny do gruntu, na którym był utworzony. Podmiot ten nie wskazał również na żaden dokument potwierdzający prawo rzeczowe Ogrodu do przedmiotowych działek. Minister stwierdził, że Polski Związek Działkowców nie posiada praw rzeczowych do ww. nieruchomości, zatem decyzja uwłaszczeniowa nie naruszałaby praw osób trzecich. Wobec spełnienia przez podmiot ubiegający się o uwłaszczenie wszystkich przesłanek je warunkujących, brak było podstaw do wydania decyzji odmownej. Stwierdzając powyższe organ uznał jednocześnie, iż nie jest władny do wydania w tej sprawie orzeczenia reformatoryjnego, z uwagi na konieczność ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby niniejszego postępowania. Minister podał, że zgodnie z art. 72 ust. 1 u.g.n. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art.
67. W myśl zaś art. 67 ust. 1 tej ustawy cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. Minister wskazał, że przepisy prawa statuują obowiązek uzyskania na potrzeby toczącego się postępowania uwłaszczeniowego operatu szacunkowego, co jest równoznaczne z obowiązkiem zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego o jego sporządzenie. W ocenie Ministra, powyższe powoduje konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ wojewódzki zobowiązany będzie zatem do zlecenia biegłemu przeprowadzenia opinii o wartości nieruchomości.
Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stała się przedmiotem skargi Polskiego Związku Działkowców [...] w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. wskazując, że przeprowadzenie jednego dowodu - z opinii biegłego - mieści się w ramach postępowania odwoławczego, którego zasadą jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego kwestionując stanowisko organu, iż PZD nie przysługuje prawo rzeczowe do przedmiotowych nieruchomości, a zatem brak jest przeszkód do uwłaszczenia tej nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. W ocenie skarżącego, stanowisko to jest sprzeczne z prawem, tj. art. art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). WSA uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Sąd podkreślił, że przepis ten stosuje się wyjątkowo, albowiem stanowi on odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna, o której mowa w powołanym przepisie nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż ściśle określone w tym przepisie. WSA wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie wytknął organowi I instancji jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania.
Nadto, w ocenie Sądu, do takiego naruszenia przepisów postępowania przed organem I instancji w tej sprawie nie doszło. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał bowiem na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. W postępowaniu przed organem I instancji podjęte zostały wszelkie działania mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Wynika to też jednoznacznie z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1252/09, w którym wskazano, że brak było podstaw do stwierdzenia ewentualnego naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji i zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Tymczasem, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję kasacyjną, uchylając się od ostatecznego zakończenia postępowania decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie.
Sąd zgodził się ze skarżącym, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., nie stanowi konieczność sporządzenia operatu szacunkowego w postępowaniu przed organem I instancji. Istotą sprawy w przedmiocie uwłaszczenia jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego. Ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości na potrzeby postępowania uwłaszczeniowego może być dokonane w postępowaniu przed organem odwoławczym i nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a). Nie ma żadnych przeszkód, aby w tym zakresie organ zastosował przepis art. 136 K.p.a. i w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego w dwóch instancjach wymagane jest np. w sprawach o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Istotę tego postępowania stanowi bowiem wysokość ustalanego odszkodowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że określenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości stanowi w tych sprawach zasadniczy element postępowania, albowiem operat szacunkowy jest głównym dowodem w sprawie. Sytuacja taka nie ma miejsca w tym przypadku, stąd zdaniem Sądu sama konieczność ustalenia wartości nieruchomości nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., co trafnie podniesiono w skardze. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przepisu prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.) poprzez przyjęcie w decyzji, że Polski Związek Działkowców nie nabył ex lege prawa nieodpłatnego użytkowania nieruchomości będącej przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego.
Za prawidłowe Sąd uznał ustalenie organu, iż Polski Związek Działkowców nie wykazał istnienia tytułu prawnego do nieruchomości, o których mowa w sprawie. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.), skorzysta ze swych kompetencji merytoryczno-reformacyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a., w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - organ drugiej instancji nie mógł samodzielnie przeprowadzić postępowania dowodowego, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wskazanym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zatem sprawa ta mogła zostać rozpoznana tylko w granicach zakreślonych zarzutami złożonego środka odwoławczego.
W skardze kasacyjnej podniesiono tylko jeden zarzut, wytykając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w stwierdzeniu przez Sąd I instancji braku podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wskutek przyjęcia, że wymagany w tej sprawie dowód w postaci operatu szacunkowego mógł zostać pozyskany w ramach postępowania uzupełniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a.
Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy w tak zakreślonych ramach należy wskazać, iż co do zasady skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że sporządzenie operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania i w tej materii organ odwoławczy nie ma kompetencji do przeprowadzenia w trybie art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego, co oznacza, iż powinien decyzję organu pierwszej instancji uchylić, przekazując jednocześnie sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.).
Należy jednak uwzględnić, że pogląd ten wyrażany był na tle spraw dotyczących ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W tego rodzaju sprawach operat szacunkowy niewątpliwie jest dowodem najistotniejszym z punktu widzenia wyniku tego postępowania. Takiej cechy dowodowi temu nie można natomiast przypisać w postępowaniu uwłaszczeniowym. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji istotą sprawy w przedmiocie uwłaszczenia jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego i związanej z nim własności budynków, innych urządzeń i lokali. Z treści art. 200 u.g.n. wynika, iż podstawową przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych jest legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami, lokalami i urządzeniami położonymi na tym gruncie.
To właśnie te ustalenia mają zasadnicze znaczenie dla możliwości zastosowania instytucji uwłaszczenia państwowych osób prawnych w trybie art. 200 u.g.n. Jakkolwiek w decyzji uwłaszczeniowej ustala się warunki użytkowania wieczystego, w tym m.in. określa się stawkę i wysokość opłat rocznych, to jednak nie jest to zasadniczy element tego rodzaju rozstrzygnięcia. Kwestie związane z wysokością opłat z tytułu użytkowania wieczystego są następstwem uwłaszczenia i pomimo, iż orzeczenie w tym zakresie stanowi obligatoryjny element decyzji podejmowanej w oparciu o art. 200 u.g.n., to jednak nie rozstrzyga ono o istocie sprawy uwłaszczeniowej. W tym przypadku dowód z opinii biegłego przeprowadzany w celu ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości opłat związanych z użytkowaniem wieczystym nie ma więc takiego waloru, by niemożliwym było jego przeprowadzenie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Uzyskanie takiego dowodu w toku postępowania odwoławczego nie stanowi naruszenia art. 15 K.p.a., skoro określenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości nie stanowiło zasadniczego elementu postępowania uwłaszczeniowego.
Z opisanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że sama konieczność ustalenia wartości nieruchomości nie uzasadniała zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji gdy organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził spełnienie przez podmiot ubiegający wszystkich przesłanek warunkujących uwłaszczenie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, takie stanowisko pośrednio znajduje również wsparcie w wydanym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1252/09, pomimo iż zaskarżoną ówcześnie decyzję kasacyjną organu, Sąd uchylił z innych przyczyn. W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał bowiem, że: "Konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów, np. przesłuchania świadka czy analizy dokumentu, mieści się w kompetencji organu odwoławczego i obowiązany jest on ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę.
Jeśli zaś chodzi o konieczność powołania biegłego, to organ odwoławczy ma możliwość delegowania swojej właściwości w tym zakresie ewentualnie ma możliwość skorzystania z pomocy prawnej w granicach przepisu art. 52 K.p.a." Treść tej wypowiedzi koresponduje ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, które podziela także Naczelny Sąd Administracyjny, że w tej sprawie dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na etapie postępowania odwoławczego, co oznacza, iż nie zachodzi wskazywana przez organ przesłanka do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie kasacyjnym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.