Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 765/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2012 r. M. Ł. wystąpiła o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działka nr [...], stanowiącej obecnie część działek oznaczonych nr [...], z powodu ich niewykorzystania na cel wywłaszczenia.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta B. (wyznaczony przez Wojewodę [...] do załatwienia sprawy w miejsce Prezydenta Miasta K.) stwierdził, że działki o nr [...] powstałe z działki nr [...] nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia i odmówił ich zwrotu.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że działka oznaczona poprzednio nr [...] stanowiła własność ojca wnioskodawczyni – S. R., który umową sprzedaży zawartą w dniu 18 lutego 1977 r. w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]), na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) zbył Skarbowi Państwa ww. nieruchomość. Działka ta była niezbędna na realizację budowy budynku administracyjnego Komitetu Wojewódzkiego PZPR i Urzędu Wojewódzkiego wraz z uzbrojeniem terenu, zatwierdzoną decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. (dalej: "WDRMiOW w K.") z dnia [...] września 1976 nr [...].
Organ ustalił, że nieruchomości objęte wnioskiem zostały zagospodarowane w następujący sposób: 1) działka nr [...] o pow. 505 m², część wywłaszczona o pow. 252 m² została wykorzystana pod drogę, chodnik i zieleń, 2) działka nr [...] o pow. 4928 m², część wywłaszczona o pow. 513 m² została wykorzystana pod zieleń przylegająca do drogi, 3) działka nr [...] o pow. 5316 m², część wywłaszczona o pow. 1263 m2 została wykorzystana pod drogę o nawierzchni bitumicznej, 4) działka nr [...] o pow. 417 m², część wywłaszczona 4 m² – zieleń osiedlowa, uległa podziałowi na działki nr [...] i [...].
Starosta stwierdził, że zrealizowana droga nie posiada charakteru drogi publicznej. Powstała pod potrzeby budowy budynków Urzędu Wojewódzkiego w K. i jest użytkowana do chwili obecnej jako droga wewnętrzna, zatem zrealizowano cel wywłaszczenia, co wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości. Zdaniem Starosty cel wywłaszczenia nieruchomości wymieniony w decyzji z dnia [...] września 1976 r. został określony dość ogólnie jako: "budowa budynku administracyjnego dla KW PZPR w K. i Urzędu Wojewódzkiego w K. wraz z uzbrojeniem (gaz, wodociąg, kanalizacją sanitarną i deszczową, dostarczanie energii elektrycznej WN, telekom). Decyzją tą zatwierdzono załączniki do planu od nr 1 do nr 7. Nie ma załącznika, który przedstawiałby same rozwiązania komunikacyjne inwestycji, jednakże na załączniku nr 2 przedstawiono uzbrojenie terenu wraz z zaprojektowaną drogą w miejscu, w którym znajduje się ona obecnie. Przebieg drogi przedstawiają również załączniki nr 5 i 6, co przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia.
W ocenie organu przez zrealizowanie celu wywłaszczenia należy rozumieć również realizację urządzeń zapewniających funkcjonowanie obiektu głównego, o ile ich realizacja została chociażby ogólnie przyjęta w planie. W niniejszej sprawie plan taki istniał, zaś na wszystkich koncepcjach zagospodarowania terenu na wywłaszczonej działce S. R. nie przewidziano budowy żadnego budynku (KW PZPR lub Urzędu Wojewódzkiego). Oznacza to, że celem dla którego nabyto tę nieruchomość była realizacja drogi, parkingów lub zieleni, gdyż jest ona zlokalizowana na obrzeżach inwestycji.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania M. Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podtrzymując stanowisko, że obiekty zrealizowane na objętych wnioskiem działkach (droga i ciągi piesze) pozostają w funkcjonalnym związku z siedzibą [...] Urzędu Wojewódzkiego - obiektu użyteczności publicznej i umożliwiają korzystanie z tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Pomimo tego, że sam budynek nigdy nie był wykorzystywany jako siedziba KW PZPR, uznać należało, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nie ulega bowiem wątpliwości, że celem wywłaszczenia nie była tylko i wyłącznie sama budowa budynku administracyjnego, którego właściwie użytkowanie byłoby niemożliwe bez realizacji stosownej infrastruktury towarzyszącej takiej jak ciągi piesze i parking.
Skargę na powyższą decyzję wniosła M. Ł. zarzucając naruszenie art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (DZ.U z 2015 roku, poz. 1774 dalej jako u.g.n.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1 i 2 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja z dnia [...] września 1976 r. odnosiła się tylko i wyłącznie do budowy budynku KW PZPR. Wprawdzie w decyzji użyto sformułowania, że odnosi się on również do budowy Urzędu Wojewódzkiego, jednakże z załączników nr 1-7 stanowiących integralną część decyzji wynika, że dotyczą one tylko i wyłącznie budynku KW PZPR w K.. Budynek Urzędu Wojewódzkiego zgodnie z założeniami planistycznymi miał być zrealizowany jako odrębny obiekt w sąsiedztwie budynku KW PZPR, zaś drogi i ciągi piesze łączące oba te kompleksy miały charakter dróg wewnętrznych, a zatem na etapie projektowania nie było konieczności wytyczenia tras ich przebiegu.
W ocenie skarżącej cel wywłaszczenia winien wynikać z decyzji o wywłaszczeniu i winien być rozumiany bardzo ściśle, zaś fakt zrealizowania innego celu niż zakładany przy wywłaszczeniu nie stoi na przeszkodzie zwrotowi nieruchomości. Ani z opisu technicznego, ani z map przedstawiających całość inwestycji nie wynika, aby na wywłaszczonej nieruchomości planowano realizację drogi lub ciągu pieszego do budynku Urzędu Wojewódzkiego. To w ocenie skarżącej przesądza o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia jakim była budowa budynku KW PZPR wraz z uzbrojeniem.
Uchylając decyzję Wojewody [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że w sprawie nie ustalono precyzyjnie kiedy został zrealizowany obecny sposób zagospodarowania ww. działek, choć kwestia ta była jedną z okoliczności, która spowodowała uprzednio wydanie decyzji kasacyjnej (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.). Zdaniem Sądu organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, dotyczącego zresztą nie wszystkich działek objętych niniejszym postępowaniem, że "droga została zbudowana na potrzeby budowy budynków dla Urzędu Wojewódzkiego w K. jeszcze przed rokiem 1985", podsumowując, że kwestia ta nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia. Zasadniczym w ocenie Sądu mankamentem postępowania dowodowego w sprawie jest brak precyzyjnego ustalenia podstawowych faktów, a mianowicie czy budynek będący obecnie siedzibą [...] Urzędu Wojewódzkiego jest tym samym budynkiem, który w chwili przejęcia działki przez Skarb Państwa od poprzednika prawnego skarżącej w 1977 r. był projektowany jako budynek Komitetu Wojewódzkiego PZPR.
Z dołączonych do akt administracyjnych materiałów dotyczących realizacji "budynku administracyjnego KW PZPR i Urzędu Wojewódzkiego wraz z uzbrojeniem" wynika, że wówczas planowany budynek Urzędu Wojewódzkiego miał być zrealizowany w innym miejscu, natomiast treść zaskarżonej decyzji oraz pisma procesowe skarżącej zdają się wskazywać, że obecnie istniejący Urząd mieści się w budynku przewidzianym dla KW PZPR. Kwestia ta winna być w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wyjaśniona i wykazana stosownymi dowodami. W przypadku zaś ustalenia, że budynek [...] Urzędu Wojewódzkiego powstał w miejscu poprzednio planowanego budynku KW PZPR organ winien rozważyć, czy doszło do odstąpienia od realizacji celu wywłaszczenia i realizacji innego celu publicznego, czy też do jego “modyfikacji" i na czym ona polegała, a następnie dopiero, po wcześniejszym ustaleniu daty obecnego zagospodarowania działek [...] dokonać oceny, czy sposób ich zagospodarowania mieści się w celu wywłaszczenia wskazanym w decyzji z dnia [...] września 1976 r. Finalnie organ winien odnieść swoją ocenę stanu faktycznego do treści art. 137 ust. 1 u.g.n., a w razie potrzeby także do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, OTK-A 2014/3/31.
W ocenie Sądu brak wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy uniemożliwiła odniesienie się do kwestii, czy na nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia, czy też stała się on zbędna na ten cel.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...] podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 137 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie został właściwie ustalony cel wywłaszczenia nieruchomości. Zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że celem wywłaszczenia była realizacja budynku administracyjnego KW PZPR i Urzędu Wojewódzkiego w K. i niewątpliwie budynek ten powstał i jest wykorzystywany zgodnie z określonym celem. Wprawdzie nie jest on wykorzystywany przez organizację, na potrzeby której był planowany, jednakże nie zmienia to w żaden sposób istoty sprawy, że celem wywłaszczenia była budowa budynku administracyjnego i taki budynek powstał. Wątpliwości w tej sytuacji budzi stanowisko Sądu sugerujące, iż kwestia zmiany przeznaczenia budynku z użycia go nie na potrzeby KW PZPR w K., a potrzeby Urzędu Wojewódzkiego w K. ma tak daleko idące znaczenie, że stanowi o zmianie celu wywłaszczenia. Takiej ocenie zdaniem organu przeczy zapis w akcie notarialnym wskazujący, że od początku inwestycji dopuszczano takie użycie budynku, jakie funkcjonuje do chwili obecnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Ł. wniosła o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, bowiem uchybienia jakich dopatrzył się Sąd I instancji dotyczyły wyłącznie wadliwie poczynionych ustaleń faktycznych, a nie zastosowania przepisów prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 137 ust. 1 u.g.n. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że organy nie ustaliły precyzyjnie terminu obecnego zagospodarowania nieruchomości, której dotyczy wniosek o zwrot, a także, czy na nieruchomości zrealizowano inny cel niż ten, dla którego wywłaszczono nieruchomość.
Z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy wynika, że na podstawie aktu notarialnego nr Rep.A. [...] z dnia 18 lutego 1977 r. S. R. (ojciec skarżącej M. Ł.) zbył na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] położoną w K. (aktualnie odpowiadającą części działek nr [...]), która niezbędna była Skarbowi Państwa na realizację budowy budynku administracyjnego Komitetu Wojewódzkiego PZPR i Urzędu Wojewódzkiego w K.. Pozostaje do rozpatrzenia kwestia realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowej działki.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na ocenę realizacji celu wywłaszczenia wpływa sposób jego określenia. W pierwszej kolejności zatem, w nawiązaniu do wcześniejszych uwag stwierdzić należy, że cel wywłaszczenia został określony dla wywłaszczonego terenu w decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1976 r., która określała go poprzez tzw. plan realizacyjny objęty załącznikami nr 1-7 budynku administracyjnego Komitetu Wojewódzkiego PZPR i Urzędu Wojewódzkiego wraz z uzbrojeniem (gaz, wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa, elektryczna, telekomunikacja). Nie ulega wątpliwości także, wobec zgromadzonych przez organ dokumentów, że cel ten został zrealizowany. Wywłaszczony teren został zagospodarowany tak jak przewidywała to dokumentacja wywłaszczeniowa tj. pod budowę budynku administracyjnego, wykorzystywanego zgodnie z określonym celem.
Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że niewykorzystywanie budynku przez organizację (KW PZPR), na potrzeby której był planowany, w żaden sposób nie zmienia istoty sprawy, że celem wywłaszczenia była budowa budynku administracyjnego, którego powstania nie kwestionowała także sama skarżąca M. Ł.. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną twierdzenia skarżącej, że cel wywłaszczenia nie obejmował szlaków komunikacyjnych (w tym dróg i chodników) na działce ewid. nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny po analizie akt administracyjnych sprawy stwierdza, że jakkolwiek wśród załączników do decyzji z dnia [...] września 1976 r. brak jest załącznika, który przedstawiałby same rozwiązania komunikacyjne inwestycji, to z załącznika nr 2, przedstawiającego uzbrojenie terenu, wynika w sposób niebudzący wątpliwości zaprojektowanie drogi w miejscu, w którym znajduje się ona obecnie.
Przebieg drogi zawierają także załączniki nr 5 i 6 do decyzji z dnia [...] września 1976 r. Prawidłowo zatem w tej sytuacji orzekające organy przyjęły, że skoro droga, która powstała na działkach, będących przedmiotem niniejszego postępowania jest uwidoczniona na kilku załącznikach (nr 2, 5 i 6) do podstawowego dokumentu jakim jest plan realizacyjny, to trudno to traktować jako rozszerzającą interpretację celu wywłaszczenia. Zwrócić również należy uwagę, że na wszystkich załącznikach do decyzji z dnia [...] września 1976 r. naniesione są budynki dla Urzędu Wojewódzkiego i KW PZPR, przy czym były one projektowane w różnych miejscach. Brak jest natomiast takiego projektu, aby któryś z budynków był projektowany w miejscu działki nabytej od S. R.. Prawidłowo w tej sytuacji organy wywiodły, że jeśli na nabytej działce nie planowano budować budynków, to nabyto ją pod drogę dojazdową, parking lub zieleń.
Stan taki przedstawiają załączniki graficzne do decyzji z dnia [...] września 1976 r., których treść przesądza, że celem nabycia nieruchomości była również droga dojazdowa, która powstała przed wykończeniem budynków i która funkcjonuje do dziś.
Wobec zrealizowania inwestycji zgodnie z celem wywłaszczenia rozważania czy zaistniały przesłanki określone w art. 137 u.g.n. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy.
W przedmiotowej sprawie pogląd Sądu I instancji, że nie ustalono precyzyjnie kiedy został zrealizowany obecny sposób zagospodarowania działek nie ma znaczenia dla oceny, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a znaczenie ma jedynie kwestia, czy cel został zrealizowany przed datą wystąpienia z wnioskiem o zwrot.
Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376). Tym samym termin 10 lat nie ma zastosowania do stanów faktycznych, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia.
Rozważany przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1977 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z ustaleń, sporna nieruchomość została nabyta na określony cel, którego realizacja nastąpiła w ubiegłym stuleciu.
Uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy oraz, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.