Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 856/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lipca 2015 r., oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r., z uwagi na sprzeczne sygnały z Urzędu [...] dotyczące prowadzenia postępowań nadzorczych w sprawie uchwał o wyborze Burmistrza Dzielnicy [...] i jego zastępców, prosił o udostępnienie kopii: opinii prawnych, stanowisk i pism z Biura Prawnego [...] w sprawie postępowań w kontekście uchwał Rady Dzielnicy [...] nr: [...], [...], [...], [...].
W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2015 r. organ wskazał, iż powyższy wniosek nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie skarżącego, takie załatwienie sprawy narusza art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskowana informacja, obejmująca ważną z punktu widzenia społeczności lokalnej sprawę, mającą bezpośredni wpływ na funkcjonowanie samorządu Dzielnicy [...], jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Organ potwierdził stan faktyczny i wskazał, że nie stanowią informacji publicznej tzw. dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Są to dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu i nie są umieszczane w aktach sprawy. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Dopiero z chwilą ich użycia w konkretnej sprawie tracą one swą cechę abstrakcyjności i nabierają charakteru informacji publicznej. Dlatego w ocenie organu żądanie objęte wnioskiem skarżącego nie stanowi informacji publicznej. Nie dotyczy bowiem dokumentu urzędowego, lecz materiału, któremu brak cech oficjalności (dokument wewnętrzny).
Nadto organ wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącego - nie toczą się żadne postępowania nadzorcze w sprawie oceny legalności uchwał Rady Dzielnicy [...] nr: [...], [...], [...], [...].
Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2015 r. zakwestionował twierdzenie organu, iż nie toczą się żadne postępowania nadzorcze w sprawie oceny legalności wymienionych uchwał Rady Dzielnicy[...], wskazując jednocześnie na dowody zawarte w innych dokumentach, wskazujące, że na rozprawach w innych postępowaniach pełnomocnik organu wskazywał na istnienie czynności kontrolnych co do przedmiotowych uchwał. Nadto w dniu [...] sierpnia 2015 r. Prezydent [...] wydał zarządzenia w sprawie wstrzymania wykonania uchwał Rady Dzielnicy [...] w powyższych sprawach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji przywołał na wstępie przepis art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. Wskazał, że wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi wątpliwości fakt, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż objęte żądaniem wniosku skarżącego o udostępnienie w trybie u.d.i.p. dokumenty - to jest opinie prawne, stanowiska i pisma pochodzące z Biura Prawnego [...] - nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu powyższej ustawy. W ocenie Sądu przedmiotem sprawy nie są dokumenty mieszczące się w granicach zakreślonych art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., albowiem dokumenty wytwarzane przez biura prawne danego organu nie stanowią wyrazu woli czy poglądów tego organu, ale są jedynie dokumentami pomocniczymi, służącymi do wypracowania takiej woli albo poglądu organu, które z kolei zostaną uzewnętrznione w formach np. decyzji, postanowień czy zarządzeń tego organu. Dopiero te formy będą stanowić przedmiot objęty regulacją omawianej ustawy.
Sąd podkreślił, iż opinia prawna biura prawnego danego organu, czy też stanowisko albo pismo tego biura, nie są tożsame z opiniami wydawanymi przez organy, do których odnosi się pkt a) tiret drugi wskazanego wyżej przepisu. Opinia prawna jest niewiążącą organ poradą, wskazówką działania. Natomiast opinia wydawana przez dany organ musi wynikać z przesłanki prawnej, uzasadniającej jej wydanie i musi stanowić wiążący pogląd, czy stanowisko tego organu w danej sprawie. Trafnie w ocenie Sądu argumentuje w tej materii organ twierdząc, że dokumenty wytwarzane przez biuro prawne nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Nadto dla procesu podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym etapie.
Odnosząc się do okoliczności, czy zasadne jest twierdzenie organu, iż nie toczą się żadne postępowania nadzorcze w sprawie oceny legalności przedmiotowych uchwał Rady Dzielnicy Bemowo, Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla niniejszego postępowania, albowiem skarżący nie żąda udostępnienia mu wiążących stanowisk Prezydenta [...] w powyższych sprawach (decyzje, postanowienia, zarządzenia tego organu), ale żąda określonych dokumentów wytworzonych w takich sprawach przez Biuro Prawne[...], a takie dokumenty nie mieszczą się w kategorii objętej art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., z uwagi na swój niewiążący organ charakter.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej, pomimo, iż stanowią informację o sposobie realizacji i wykonywaniu zadań publicznych przez właściwy organ.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów odwołując się przy tym do orzecznictwa sądowoadministracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć przyjdzie, że skarżący kasacyjnie podniósł jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przyjąć zatem należy, że ustalony w sprawie stan faktyczny i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji jest bezsporny. Przypomnieć też przyjdzie, że ewentualna próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Poczyniona uwaga ma w sprawie o tyle istotne znaczenie, że zaskarżony wyrok został wydany na gruncie konkretnej sprawy, w której ustalony został konkretny, a nie abstrakcyjny, stan faktyczny. To z kolei oznacza, że nie można wykluczyć, iż w innej sprawie dokumenty o takim charakterze, jakich żądał skarżący, mogłyby zostać ocenione odmiennie.
Przystępując zatem do oceny zasadniczej kwestii, jaką jest odpowiedź na pytanie, czy żądane przez skarżącego w niniejszej sprawie dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazać wypadnie w ogólnym zarysie, jak owa informacja jest uregulowana w obowiązującym systemie prawnym w Polsce.
Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP.
Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności.
Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Istnieje zatem sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej.
Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna, tj. przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.
Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15).
Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;
- 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;
- 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).
Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np. opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że opinia prawna, jak również inne dokumenty i informacje wytwarzane przez biuro prawne organu administracji publicznej mogą, aczkolwiek nie muszą stanowić informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie, przyjmuje się, że o tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim został on opracowany. A zatem nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14; wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/16).
Ponadto co do zasady dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11).
W rozpoznawanej sprawie żądana opinia prawna i inne dokumenty dotyczyły informacji, które mogły zostać wykorzystane przez organ administracji publicznej w przyszłości, w celu wszczęcia postępowań nadzorczych w konkretnych sprawach z zakresu ustroju samorządu terytorialnego. Nie dotyczyły więc one sfery faktów lecz sfery zamierzeń. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie, w tym z zakresu nadzoru nad organami samorządowymi dzielnicy m.st. Warszawy, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że objęte żądaniem wniosku skarżącego o udostępnienie w trybie u.d.i.p. dokumenty - to jest opinie prawne, stanowiska i pisma pochodzące z Biura Prawnego [...] - nie stanowią w tej konkretnej sprawie informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Ich celem była bowiem kwestia ewentualnych przyszłych działań organu w ewentualnym przyszłym postępowaniu nadzorczym. Wyrażona w tym zakresie opinia nie była w żaden sposób wiążąca dla organu. Z kolei ewentualne, potencjalne działania organu niezgodne z prawem, podlegają kontroli w innym trybie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O zwrocie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, związanych z wniesioną przez ich pełnomocnika odpowiedzią na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804) z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędzi NSA Małgorzaty Jaśkowskiej do wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 319/16
Zdanie odrębne do wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 319/16 składam z następujących powodów.
Po pierwsze nie zgadzam się z sentencją wyroku, uważam bowiem, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 856/15 powinien zostać uchylony a sprawa powinna zostać przekazana temu sądowi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2017 r. poz.1369 ze zm. Moim zdaniem w sprawie doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego, tj art.61 ust.1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej,obecnie Dz.U. 2016 r. poz.1764 ze zm. poprzez jego błędną wykładnię. W przedmiotowym wyroku sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że opinie prawne, stanowiska i pisma pochodzące z Biura Prawnego [...] nie stanowią informacji publicznej. Uzasadnił to tym, że nie są one wyrazem woli czy poglądów organu, ale jedynie dokumentami pomocniczymi służącymi do wyrażenia takiej woli albo poglądu organu, które z kolei zostaną uzewnętrznione w formach np. decyzji, postanowień czy zarządzeń tego organu.Zdaniem Sądu dopiero te formy objęte są bowiem regulacją ustawy. Przyjął zatem pojęcie informacji publicznej ograniczone do wyrażenia woli i poglądów organu uzewnętrznianych w takich formach.
Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że opinia prawna jest niewiążącą organ poradą, wskazówką działania. Nie ma ona jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia sprawy publicznej to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł wadliwości takiej wykładni a dodatkowo wzmocnił ją szerokim rozumieniem pojęcia dokumentu wewnętrznego Sąd ten odwołując się do szerokiego pojęcia informacji publicznej na tle art.61 Konstytucji i art.1 ust.1 u.d.i.p. wskazał bowiem jednocześnie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo, że jest związana z jego działalnością nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu. Do takich dokumentów zaliczył m. inn. dokumentację o charakterze wewnętrznym, bądź też aktywność o charakterze technicznym.
Waloru takiej informacji nie mają,zdaniem składu orzekającego NSA, opinie ekspertów, które jedynie w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Stąd opinie prawne mogą, ale nie muszą stanowić informacji publicznej. Decyduje o tym cel w jakim taki dokument został opracowany. Charakteru informacji publicznej nie ma, według składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, analiza sporządzona na potrzeby organu, jeżeli ma ona służyć postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. To dotyczy bowiem nie sfery faktów, ale sfery zamierzeń. Stąd nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej.
Nie zgadzam się z takim stanowiskiem ujętym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2018r.,sygn. akt I OSK 319/16. Jeżeli bowiem przyjąć, szerokie pojęcie informacji publicznej oznaczające każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, a także niewytworzoną przez podmioty publiczne, lecz odnoszącą się do tych podmiotów, to informację taką stanowi zarówno treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakich spraw dotyczą, jak i wiadomości niewytworzone przez te podmioty, lecz odnoszące się do nich. Nie ma przy tym znaczenia w jaki sposób informacje znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczyły, byle zostały użyte do realizacji zadań publicznych, bądź mogły potencjalnie zostać do nich użyte.
Taki charakter mają zaś opinie prawne w przedmiotowej sprawie, nawet jeżeli, co nie zostało do końca wyjaśnione, nie były one wykorzystane do realizacji zadań publicznych, czy dopiero mogły być w taki sposób wykorzystane. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę, że nie sposób uznać za tzw. "dokument wewnętrzny" materiałów znajdujących się w posiadaniu organu, które choćby potencjalnie mogą być wykorzystane w procesie planistycznym (wyrok z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1690/15). Nie zaprzecza też pojęciu informacji publicznej ocenny charakter dokumentu, może on bowiem stanowić nie tylko wyraz woli, ale i wiedzy. Stąd jako informację publiczną traktowano opinię sporządzoną w celu oceny prawidłowości opracowanej dokumentacji projektowej dotyczącej budowy odcinka autostrady (wyrok z dnia 8 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 285/11).
Błędna jest zatem, moim zdaniem, taka wykładnia pojęcia informacji publicznej na tle art.61 Konstytucji i art.1 ust.1 u.d..i.p., która ogranicza pojęcie informacji publicznej jedynie do dokumentów, które posłużyły już do realizacji zadań publicznych lub wyłącza z tego zakresu informacje, które mogą dotyczyć interesu prawnego podmiotu reprezentującego organ w przyszłych postępowaniach. Stwarza to bowiem pozaustawowe przesłanki do ograniczenia jawności administracji publicznej w zakresie informacji mogących przykładowo wskazywać na odpowiedzialność, w tym np. karną podmiotu reprezentującego organ. Rację ma zatem wnoszący skargę kasacyjną, że obywatele mają prawo wiedzieć o treści sporządzanych opinii prawnych na podstawie których organ podejmuje formalne rozstrzygnięcie określonej treści. Taka informacja dotyczy bowiem działalności publicznej podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, a nie służy jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny dokonując w przedmiotowym wyroku wykładni pojęcia informacji publicznej wyłączył z tego zakresu tzw dokumenty wewnętrzne, ujmując je szeroko. Nie zauważył przy tym, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie to powinno być traktowane wąsko. W wyroku TK z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013 r. nr 8 poz.122. Trybunał Konstytucyjny przyjął bowiem, że dokumenty wewnętrzne są to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można mówić jedynie o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu.
Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Tymczasem opinie prawne Biura Prawnego [...] nie służyły uzgadnianiu stanowisk w ramach tego Biura, lecz zawierały stanowisko Biura i wyraz wiedzy uczestniczących w pracach tego zespołu osób. Nie musiały być one kierowane na zewnątrz, aby uzyskać walor oficjalności, były bowiem sporządzone przez odpowiedni podmiot w ramach jego kompetencji. Należy zauważyć, że w wyroku z dnia 21 lipca 2015r., sygn. akt I OSK 1607/14, przyjęto, że opinia prawna sporządzona i podpisana przez radcę prawnego, będącego jednocześnie pracownikiem organu, w sprawie dotyczącej wywłaszczenia może stanowić informację publiczną, jako całościowy wyraz oceny pochodzący od konkretnego pracownika.
Stąd obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się wąskie rozumienie dokumentu wewnętrznego, odbiegające od szerokiej wykładni tego pojęcia dokonanej w przedmiotowym wyroku (przykładowo wyrok z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1607/14). Podkreśla się, że dokumenty wytworzone na potrzeby sprawy publicznej nie są dokumentami wewnętrznymi (wyrok z dnia 14 października 2016r., sygn. akt I OSK 1800/16). Jako dokumenty wewnętrzne traktuje się więc co do zasady materiały nieoficjalne i robocze (wyrok z dnia 27 lutego 2014, sygn. akt I OSK 1769/13).Podkreśla się, że o ile opinie i wnioski wypracowane w trakcie prac zespołu na podstawie materiałów przygotowanych na posiedzenia stanowią swoistą ekspertyzę dla ministra i są informacją publiczną, to nie mają takiego charakteru materiały które mają służyć zespołowi do wypracowania stanowiska (wyrok z dnia 23 lipca 2014, sygn. akt I OSK 3007/13).
Wskazuje się, że charakter wewnętrzny ma korespondencja, w tym mailowa, osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, mieści się ona bowiem w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami załatwienia sprawy(wyrok z dnia 25 marca 2014, sygn. akt I OSK 2320/13, czy z dnia 31 lipca 2014, sygn.. akt OSK 2770/13 i z dnia 18 września 2014, sygn. akt I OSK 3073/13). Nie ma zatem charakteru rozstrzygającego cel wykorzystania informacji w sprawie indywidualnej, to może bowiem wpływać na ewentualną decyzję o odmowie udzielenia informacji, lecz to czy informacja stanowi jedynie pewien etap w wypracowaniu stanowiska, czy gotowe już stanowisko, sporządzone przez odpowiedni podmiot, nawet w sytuacji poprzedzającej wydanie rozstrzygnięcia.
Tymczasem dokonana przez skład orzekający w przedmiotowej sprawie wykładnia pojęcia informacji publicznej i dokumentu wewnętrznego ogranicza w znacznym stopniu pojęcie informacji publicznej poprzez szerokie i nie znajdujące odbicia w art.61 Konstytucji RP i art.1 ust.1 u.d.i.p pojęcie dokumentu wewnętrznego. Stanowi zatem taki rodzaj wykładni, która narusza przedmiotowe przepisy.