Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 828/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. P. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] września 2010 r., nr [...], Prezes Rady Ministrów, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił przyznania G. P. renty specjalnej, uznając, że okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania skarżącemu takiego świadczenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] listopada 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowe uzasadnienia wnioskodawcy nie potwierdzają istnienia szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego.
Wyrokiem z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 154/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję wniesioną przez G. P.. W uzasadnieniu Sąd ten podzielił stanowisko Prezesa Rady Ministrów, że w rozpoznawanej sprawie nie występują szczególne okoliczności, nadzwyczajne zdarzenia losowe, uzasadniające przyznanie skarżącemu renty specjalnej. Odnosząc się z pełnym zrozumieniem do sytuacji skarżącego Sąd pierwszej instancji podkreślił, że świadczenie z art. 82 ust. 1 cyt. ustawy nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby wnoszącej o nie, nawet wtedy, gdy są one uzasadnione.
Wyrokiem z 12 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2051/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku, wskazując na uznaniowy charakter zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący, wnosząc o przyznanie renty specjalnej, powoływał się na posiadane zasługi dla Polski w postaci działalności w podziemnej "Solidarności" i po jej legalizacji, za co był szykanowany i prześladowany w życiu zawodowym oraz osobistym. Działalność ta, zdaniem skarżącego, odbiła się na jego zdrowiu i nie pozwoliła na nabycie prawa do świadczeń rentowo-emerytalnych w trybie zwykłym. Sąd kasacyjny wskazał, że niezależnie od przesłanych przez skarżącego dokumentów i oświadczeń, również Prezes Rady Ministrów, działając z urzędu, zgromadził dokumenty wyjaśniające w sposób wyczerpujący stan faktyczny rozpatrywanej sprawy. Sąd ten nie zgodził się z zarzutem skargi kasacyjnej, jakoby do wydania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji doszło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że działalność skarżącego w podziemnych strukturach Solidarności, a także działalność opozycyjna już po zalegalizowaniu NSZZ Solidarność, działalność w duszpasterstwie Akademickim o.o. Dominikanów oraz uczestnictwo w Papieskiej Akademii Teologicznej, w sposób niebudzący wątpliwości wykazane zostały w postępowaniu administracyjnym, co sąd potwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd kasacyjny uznał, że całkowicie bezpodstawnie skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, iż podstawą odmowy przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego był brak stwierdzenia w materiałach IPN działalności skarżącego w podziemnych strukturach Solidarności oraz podejmowania innych działań związanych z walką z komunizmem. Za gołosłowne Naczelny Sąd Administracyjny uznał również przypisanie Sądowi pierwszej instancji, że "ustalając stan faktyczny sprawy ograniczył się do wskazania, iż w wyniku przeprowadzonej kwerendy nie odnaleziono informacji na temat skarżącego w aktach dotyczących Biura Rozwoju Krakowa, PAN czy sprawy o kryptonimie "W.". Za niezgodną z prawdą Sąd ten uznał również argumentację skarżącego, jakoby Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż sama decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, potwierdzająca świadczenie przez skarżącego prac na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych (nielegalnych do kwietnia 1989 r.), była niewystarczająca dla przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego.
Wnioskiem z 10 lutego 2017 r. skarżący G. P. ponownie wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie mu renty specjalnej. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że od 13 grudnia 1981 r. do 1989 r. działał w podziemnych strukturach NSZZ "Solidarność", doznając z tego tytułu wielu represji i szykan. Zwrócił również uwagę na swoją działalność społeczną jako Prezes Stowarzyszenia "B.", a także na swoją trudną sytuację życiową oraz zdrowotną (umiarkowany stopień niepełnosprawności). Podniósł także, że otrzymał status działacza opozycji antykomunistycznej oraz został odznaczony Krzyżem Wolności i Solidarności. Wskazał, że otrzymuje miesięcznie 400 zł z Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Uzyskuje także pomoc z Caritasu oraz Stowarzyszenia "Sieć Solidarności". Powołał się również na okoliczności związane z koniecznością wydatkowania dużych kwot na leki związane z przewlekłymi chorobami.
Postanowieniem z [...] marca 2017 r., nr [...], Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, iż skarżący we wniosku z 10 lutego 2017 r. powołał się na okoliczności będące już przedmiotem rozważań przy wydaniu decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] listopada 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję z [...] września 2010 r., odmawiającą przyznania skarżącemu renty specjalnej. Zdaniem organu sprawa zainicjowana nowym wnioskiem skarżącego o przyznanie mu świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą już decyzją Prezesa Rady Ministrów z [...] listopada 2010 r. W ocenie organu tożsamość spraw dotyczy zarówno podmiotu (strona skarżąca oraz organ), jak i przedmiotu postępowania (żądanie wnioskodawcy), a także podstawy prawnej i faktycznej (informacje dotyczące osiągnięć wnioskodawcy).
Pismem z 30 marca 2017 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu stwierdził, że rentę specjalną powinno otrzymywać się nie tylko za wybitne osiągnięcia, ale również za walkę w podziemnej "Solidarności". Skarżący wskazał, że 8 września 2015 r., decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, otrzymał status działacza opozycji antykomunistycznej, zaś 21 lipca 2015 r. otrzymał z rąk Prezydenta RP odznaczenie: Krzyż Wolności i Solidarności.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu Prezes Rady Ministrów stwierdził, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podniósł nowych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący wprawdzie zwrócił uwagę na nadanie mu w 21 lipca 2015 r. Krzyża Wolności i Solidarności oraz potwierdzenie 8 września 2015 r. statusu działacza opozycji antykomunistycznej, niemniej okoliczności te, w świetle wykładni celowościowej art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie stanowią podstawy do przyznania świadczenia specjalnego.
Zdaniem organu potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej uprawnia skarżącego do ubiegania się o świadczenie pieniężne i pomoc pieniężną, które przyznaje Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Natomiast nie jest wystarczające do ubiegania się o świadczenie specjalne.
Powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. Prezes Rady Ministrów wskazał, że przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Zdaniem organu pomiędzy sprawą zakończoną decyzją z [...] listopada 2010 r. a aktualnie rozpoznawaną sprawą zachodzi tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa oparta na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach wnioskodawcy. Organ uznał, że złożony przez skarżącego wniosek z 10 lutego 2017 r., a następnie wniosek z 30 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, chociaż przy użyciu innych sformułowań, to jednak wskazuje argumenty wymienione przez niego w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Prezesa Rady Ministrów z [...] listopada 2010 r. W tej sytuacji wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej skutkowałoby rażącym naruszeniem prawa.
Pismem z 23 maja 2017 r. skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W piśmie procesowym z 2 listopada 2017 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi. Wskazał, że stanowisko Prezesa Rady Ministrów jest błędne, albowiem skarżący zarówno we wniosku z 10 lutego 2017 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 30 marca 2017 r. powołał się na nowe okoliczności faktyczne, istotne z punktu widzenia przesłanek przyznania świadczenia. Skarżący wskazał bowiem na dwie nowe istotne dla sprawy okoliczności w postaci: nadania skarżącemu 21 lipca 2015 r. Krzyża Wolności i Solidarności oraz potwierdzenia 8 września 2015 r. statusu działacza opozycji antykomunistycznej. Skarżący stwierdził, że powołał nowe okoliczności dotyczące jego działalności opozycyjnej i w tym stanie rzeczy organ powinien rozpatrzyć sprawę co do istoty, wydając decyzję merytoryczną o przyznaniu, bądź o odmowie przyznania świadczenia specjalnego.
W piśmie z 27 listopada 2017 r. Prezes Rady Ministrów, ustosunkowując się do pisma skarżącego z 2 listopada 2017 r., wniósł o odrzucenie skargi.
W uzasadnieniu pisma organ zauważył, że skarżący pismem z 23 maja 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedmiotową skargę. Następnie 16 listopada 2017 r. do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wpłynęła kolejna skarga (datowana na 2 listopada 2017 r.) skarżącego podpisana tym razem przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Zdaniem organu skarga z 2 listopada 2017 r. podlega w takiej sytuacji odrzuceniu.
Odnosząc się do kwestii odznaczenia skarżącego Krzyżem Wolności i Solidarności, Prezes Rady Ministrów podkreślił, że okoliczność ta nie może stanowić przesłanki uzasadniającej przyznanie świadczenia specjalnego, albowiem kryteria nadawania odznaczeń za działalność związkową, czy też opozycyjną nie mogą być utożsamiane z przestankami, które warunkują przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego. Nadto okoliczność przyznania skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej stanowi potwierdzenie, że G. P. angażował się w działalność antykomunistyczną. Prezes Rady Ministrów, rozpatrując sprawę przyznania świadczenia specjalnego zakończoną decyzją z [...] listopada 2010 r., dysponował wiedzą na temat działalności skarżącego w strukturach NSZZ "Solidarność" oraz związanymi z tą działalnością represjami. Powyższe okoliczności brał pod uwagę, wydając ww. decyzję. Organ uznał jednak, że nie dają one podstaw do przyznania wnioskującemu świadczenia specjalnego. Według Prezesa Rady Ministrów skarżący odwołuje się do tych samych okoliczności dotyczących działalności opozycyjnej, na które powoływał w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2010 r.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną. Sąd ten uznał, że Prezes Rady Ministrów, wydając oba sporne postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z 10 lutego 2017 r. o przyznanie renty specjalnej, nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim art. 61a § 1 k.p.a., jak również przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji Prezes Rady Ministrów nie dopuścił się również naruszenia norm prawa materialnego - art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Pismo procesowe skarżącego z 2 listopada 2017 r., podpisane przez pełnomocnika z urzędu, traktować należy nie jako nową skargę, lecz jako uzupełnienie wniesionej wcześniej skargi z 23 maja 2017 r.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą prawną przedmiotowych postanowień organu był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził więc samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W niniejszej sprawie, jako przesłankę zastosowania ww. przepisu, organ powołał okoliczność uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego. Z akt sprawy wynika, że Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] września 2010 r. odmówił przyznania G. P. świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższą decyzję Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy decyzją z [...] listopada 2010 r. Wyrokiem z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 154/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. P. wniesioną na powyższą decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2051/11, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego od ww. wyroku.
Z powyższego wynika, iż decyzja Prezesa Rady Ministrów z [...] listopada 2010 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie w tzw. trybie podstawowym, bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast, tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie - wbrew zarzutom skarżącego - zaistniała zarówno tożsamość podmiotowa, jak i przedmiotowa. W konsekwencji Prezes Rady Ministrów zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
W sprawie występują te same podmioty, gdyż zarówno wniosek z 28 lutego 2009 r. rozstrzygnięty decyzją ostateczną Prezesa Rady Ministrów z [...] listopada 2010 r., jak również wniosek z 10 lutego 2017 r. zostały złożone przez tę samą osobę - G. P.. Oba wspomniane wnioski zostały skierowane również do tego samego organu - Prezesa Rady Ministrów. W obu wskazanych wnioskach skarżący wnioskował o przyznanie świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że stan prawny, mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie uległ zmianie. Nadto w sprawach zainicjowanych ww. wnioskami nie zmienił się w sposób istotny (a więc w zakresie istotnych okoliczności prawotwórczych) stan faktyczny.
W sprawie administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Rady Ministrów z [...] listopada 2010 r. skarżący uzasadnił złożony wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego (renty specjalnej) przede wszystkim swoją działalnością antykomunistyczną w strukturach NSZZ "Solidarność", w szczególności prowadzoną przez ok. 8 lat w podziemnych strukturach. Skarżący wskazał na związane z tym represje (zwolnienie z pracy za działalność związkową), na brak możliwości zatrudnienia na stanowisku zgodnie z wykształceniem, czy na odmowę przyjęcia na studia doktoranckie. Zwrócił uwagę również na swoją trudną sytuację życiową, zły stan zdrowia i niepełnosprawność. Podniósł, że udzielał się społecznie przez: tworzenie komitetów wyborczych, działalność w Stowarzyszeniu "B.", walkę o udział bezrobotnych w pracach komisji wyborczych, a także dwukrotne kandydowaniu do Senatu.
Z kolei we wniosku z 10 lutego 2017 r., wnosząc o przyznanie tego samego świadczenia specjalnego, skarżący kolejny raz podniósł identyczne okoliczności, wskazując przede wszystkim na swoją działalność antykomunistyczną w okresie od 13 grudnia 1981 r. do 1989 r., jako działacz podziemnych struktur NSZZ "Solidarność".
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący w obecnym postępowaniu powołuje się na te same okoliczności i przedstawia - co do zasady - identyczne uzasadnienie swojej sytuacji życiowej i zdrowotnej jak w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezesa Rady Ministrów z [...] listopada 2010 r.
W obu wspomnianych postępowaniach administracyjnych skarżący podnosił okoliczność, że przez okres 8 lat był czynnym działaczem w podziemnych strukturach NSZZ "Solidarność", a także w obu tych postępowaniach zwracał uwagę na swoją działalność społeczną, złą sytuację materialną, zdrowotną i życiową. Według Sądu pierwszej instancji podnoszone przez skarżącego okoliczności odnoszą się więc do tych samych zdarzeń z przeszłości (antykomunistyczna działalność solidarnościowa i związane z nią represje), a także do tych samych argumentów obrazujących obecną sytuację życiową skarżącego (zła sytuacja majątkowa i zdrowotna).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że ostateczna decyzja Prezesa Rady Ministrów z [...] listopada 2010 r. była przedmiotem oceny sądów administracyjnych obu instancji, które jednoznacznie stwierdziły, że w sytuacji skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem świadczenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że skarżący, począwszy od wniosku z 10 lutego 2017 r., wskazywał na dwie nowe okoliczności: odznaczenie 21 lipca 2015 r. Krzyżem Wolności i Solidarności oraz na potwierdzenie 8 września 2015 r. statusu działacza opozycji antykomunistycznej. Uznał jednak, że ww. okoliczności nie świadczą o przedstawieniu przez stronę skarżącą nowej, istotnej dla przyznania świadczenia specjalnego podstawy faktycznej. Zdaniem tego Sądu kryteria nadawania odznaczeń za działalność związkową, czy opozycyjną, nie mogą być utożsamiane z przesłankami, które warunkują przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów tego świadczenia. Otrzymanie przez skarżącego odznaczenia o charakterze symbolicznym (pamiątkowym), przyznawanego w nagrodę działaczom opozycji antykomunistycznej, m.in. z uwagi na represje z tytułu ich działalności na rzecz niepodległości Polski, nie daje podstawy do uznania, że osiągnięcia skarżącego i jego działalność opozycyjna mają charakter wybitny, w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Odnosząc się do potwierdzenia statusu skarżącego działacza opozycji antykomunistycznej, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawodawca przewidział możliwość otrzymania świadczenia pieniężnego oraz pomocy pieniężnej na warunkach określonych w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz o osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 693 ze zm.). Istotne jest jednak przede wszystkim to, że skarżący, wnosząc ponownie 10 lutego 2017 r. o przyznanie mu renty specjalnej, powołał się na otrzymanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej bez wskazania jakiejkolwiek nowej, istotnej okoliczności dotyczącej jego działalności antykomunistycznej, która nie była przedmiotem oceny Prezesa Rady Ministrów w 2010 r. i orzekających w tej sprawie sądów administracyjnych.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pomimo przywołania przez skarżącego ww. dwóch nowych okoliczności faktycznych, a także użycia w uzasadnieniu wniosku częściowo odmiennych sformułowań, zachodzi ewidentna tożsamość (podmiotowa i przedmiotowa) sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z 10 lutego 2017 r. ze sprawą administracyjną zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] listopada 2010 r.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa Rady Ministrów odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżając orzeczenie w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącego wniósł nadto o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
"1. przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, c w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez nieuchylenie postanowienia organu I i II instancji oraz oddalenie skargi strony, pomimo naruszenia przez organ administracji wymienionych enumeratywnie poniżej przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 61a § 1 w związku art. 7 k.p.a przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza nieodniesienie się do podnoszonej przez stronę okoliczności przyznania tego typu świadczenia wielu osobom tzw. opozycji demokratycznej oraz nieuprawnionym do świadczeń pieniężnych z innych ustaw, a nawet nieposiadającym tak niepowtarzalnych zasług, jakie wynikały z akt sprawy w przypadku skarżącego i w następstwie pominięcie wyjaśnienia w odmownym postanowieniu w tym wymiarze oraz przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony, pomimo istnienia możliwości pozytywnego załatwienia sprawy w ten sposób, aby Prezes Rady Ministrów przyznał świadczenie specjalne, czego sąd nie uwzględnił, pomijając przy ocenie działania organu, który odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo zaistnienia nowych okoliczności w sprawie;
- art. 77 § 1 w zw. art. 78 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie nowych dowodów, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych w tym przez niepodjęcie czynności z urzędu wobec podawanych faktów oraz co do nowych okoliczności przedstawionych przez skarżącego, zwłaszcza w wymiarze obowiązku stania na straży praworządności, a w następstwie błędne ustalenie przez organ i zarazem niewłaściwą ocenę takiego działania przez sąd, iż powyższe okoliczności nie mają de facto znaczenia i były już podejmowane w przedmiotowej sprawie, a także naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nie przedstawienie i nie ustosunkowanie się do wszystkich istotnych okoliczności w zakresie stanu sprawy i zarzutów skargi, ponieważ wskazane naruszenia przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy także przed Sądem, a konsekwencji doprowadzić do wszczęcia rzeczonego postępowania przez organ.
Tym samym naruszenie przepisów, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie stron i inne dowody przedstawione przez skarżącego, uznając przy tym za zasadną przez organ odmowę wszczęcia postępowania.
Tym samym uznanie, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy został oceniony w sposób ograniczony, z pominięciem złożonych przez stronę skarżącą wyjaśnień i dowodów.
Tym samym, skarżący wskazuje na naruszenia zarówno norm odniesienia, które w toku przeprowadzanego badania zgodności z prawem zastosował lub powinien był zastosować sąd administracyjny I instancji jak również normy dopełnienia wynikającej z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Takowe wynika ze znaczącego pominięcia przez WSA w swojej ocenie przypisywanych organowi administracji uchybień, ze względu na okoliczność, iż tak pojmowane naruszenie prawa wyrażające się w ostatecznym rachunku niewłaściwym zastosowaniem normy odniesienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Takowe wnioskowanie wynika z zasadności zarzutów dotyczących kwestii, iż zarówno organy administracji I jak i II instancji oraz kontrolujący ich działanie WSA nie dopuściły i nie poddały egzegezie nowych dowodów przedstawionych przez skarżącego, nie znajdując przy tym podstaw do wznowienia postępowania.
- naruszenie prawa materialnego art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnym uznaniu, iż w przypadku skarżącego, działacza opozycji demokratycznej, pomimo, że stan zdrowia oraz warunki socjalno-bytowe skarżącego są obciążone następstwami rzeczonego działania opozycyjnego - ale nie stanowią one podstawy żądania wniosku i pomimo takowych okoliczności uznanie, że nie zachodzą przesłanki, które wskazują na szczególny przypadek uzasadniający przyznanie świadczenia specjalnego przez Prezesa Rady Ministrów Polski w związku ze znaczącymi osiągnięciami w dziedzinie działalności opozycyjnej lub zaistnieniem szczególnego zdarzenia losowego, co nastąpiło w wyniku błędnej wykładni tego przepisu, iż wnioskujący o takie świadczenie skarżący powinien znajdować się w sytuacji bytowej podobnej do tej z ustawy o pomocy społecznej, a także na wprowadzaniu ocen nagród oraz dodatkowych, nieznanych przedmiotowej ustawie przesłanek, w tym z innych ustaw, podczas gdy właściwe odniesienie powyższego przepisu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy oznacza, iż w niniejszej sprawie występuje właśnie szczególnie uzasadniony przypadek, tym bardziej, iż intencją ustawodawcy nie był socjalny charakter tego świadczenia, ale zwłaszcza uhonorowanie wybitnych i zasłużonych w Konkretnej dziedzinie Polaków przez specjalną decyzję Prezesa Rady Ministrów, wskazującą na takie ich osiągnięcia i mającą także wymiar materialny.".
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącego. Otóż G. P. we wniosku z 10 lutego 2017 r. ponownie wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie mu renty specjalnej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że od 13 grudnia 1981 r. do 1989 r. działał w podziemnych strukturach NSZZ "Solidarność", doznając z tego tytułu wielu represji i szykan. Zwrócił również uwagę na swoją działalność społeczną jako Prezes Stowarzyszenia "B.", a także na swoją trudną sytuację życiową oraz zdrowotną (umiarkowany stopień niepełnosprawności). Podniósł także, że otrzymał status działacza opozycji antykomunistycznej oraz został odznaczony Krzyżem Wolności i Solidarności. Wskazał, że otrzymuje miesięcznie 400 zł z Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Uzyskuje także pomoc z Caritasu oraz Stowarzyszenia "Sieć Solidarności". Powołał się również na okoliczności związane z koniecznością wydatkowania dużych kwot na leki związane z przewlekłymi chorobami.
Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] marca 2017 r., wydane na podstawie art. 61a §1 k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia specjalnego z powodu wydania wcześniej rozstrzygnięcia w tożsamej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne nie mogły doprowadzić do uwzględnienia tego środka zaskarżenia.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków.
Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi zatem podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011, teza 6 do art. 61a), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11). Podkreślić przy tym należy, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r. sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz; Kraków 2005, s. 968).
Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie organ odmawiając wszczęcia postępowania powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, wskazując, że toczyło się uprzednio postępowanie wszczęte na skutek wniosku G. P. i w sprawie została wydana decyzja z [...] listopada 2010 r. nr [...], którą Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmawiającą przyznania G. P. renty specjalnej z uwagi na to, że nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest kwestionowane stanowisko, że w razie tożsamości podmiotowo-przedmiotowej sprawy prawomocnie rozstrzygniętej i tej, której wszczęcia domaga się strona, należy – tak jak przyjął to Sąd pierwszej instancji i organ administracyjny – odmówić wszczęcia postępowania w sprawie w oparciu o art. 61a §1 k.p.a., gdyż wydanie nowej decyzji w sprawie, bez wzruszenia poprzedniej, aktualizowałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k. p. a.
Zarzuty skargi kasacyjnej zaś sprowadzają się w istocie do zarzutu niewłaściwej oceny przez Sąd pierwszej instancji i organ administracyjny występowania w sprawie tożsamego stanu faktycznego ze stanem faktycznym, który był podstawą do wydania decyzji z [...] listopada 2010 r. Tym nowym elementem stanu faktycznego sprawy ma być nadanie skarżącemu w 21 lipca 2015 r. Krzyża Wolności i Solidarności oraz potwierdzenie 8 września 2015 r. statusu działacza opozycji antykomunistycznej. Jest to wprawdzie nowy element stanu faktycznego w stosunku do tego, który został ustalony na skutek wcześniejszego wniosku skarżącego, który został przez organ rozpoznamy negatywnie decyzjami z [...] września 2010 r. i z dnia [...] listopada 2010 r. Badanie zaś okoliczności, które mogłyby stanowić szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, winno być przedmiotem rozważań w decyzji orzekającej co do istoty, nie zaś w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Zważyć należy, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Na etapie stosowania ww. przepisu organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego. Zasadny zatem pozostaje zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 61a §1 k.p.a. O skuteczności jednak zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Następstwa zarzucanych uchybień muszą być na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Przy czym wynik sprawy należy rozumieć tutaj w znaczeniu materialnym, tj. przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
W rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Prezes Rady Ministrów, ponownie rozpoznając sprawę, w istocie dokonał oceny nowej okoliczności wynikającej z faktu nadania mu w dniu 21 lipca 2015 r. Krzyża Wolności i Solidarności oraz potwierdzenia w dniu 8 września 2015 r. statusu działacza opozycji antykomunistycznej. Organ stwierdził, że okoliczności te, w świetle wykładni celowościowej art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie stanowią podstawy do przyznania świadczenia specjalnego.
Prezes Rady Ministrów wskazał, że potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej uprawnia skarżącego do ubiegania się o świadczenie pieniężne i pomoc pieniężną, które przyznaje Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 693 ze zm.), natomiast nie jest wystarczające do ubiegania się o świadczenie specjalne, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Z oceną tą należy zgodzić się. Odniesienie się zatem przez organ administracyjny do tej okoliczności sprawy i przeprowadzona ocena dowodu potwierdzającego tę okoliczność powoduje, że niezasadnym byłoby uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z tej tylko przyczyny, że organ naruszył wskazane przepisy postępowania. Nakazanie bowiem organowi ponownego rozpatrzenia sprawy w celu dokonania analizy zasadności wniosku z 10 lutego 2017 r. i przedstawionych dowodów prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia odmownego, tyle że w formie decyzji.
Tak jak zostało to wskazane powyżej prowadzenie postępowania wyjaśniającego, nawet w niewielkim zakresie, nie powinno mieć miejsca na tym etapie badania podania skarżącego, gdyż wówczas przepisy art. art. 7, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a. nie miały zastosowania. Jednakże są to naruszenia przepisów postępowania, które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miały wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który prawidłowo zaakceptował stanowisko organu zajęte w wydanych postanowieniach, że we wniosku z dnia 10 lutego 2010 r. wnioskodawca powołał te same okoliczności, na które powołał się we wcześniejszym wniosku.
Skoro – jak to zostało wykazane wyżej – organ miał prawo odmówić wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego, to zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, c w związku z art. 151 p.p.s.a. należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw.
Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a, wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.