Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 729/14 oddalił skargę W.Z. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 6 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Miejski Policji w [...] orzeczeniem z dnia 17 kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), uznał [...] W.Z. winnym popełnienia zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych, tj., że:
- 1) w okresie od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] września 2013 r. w [...], odmówił wykonania polecenia przełożonego - Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] S.G., dotyczącego sporządzenia notatki z przebiegu interwencji przeprowadzonej w dniu [...] września 2013 r. w m. [...], na potrzeby prowadzonych czynności wyjaśniających w sprawie użycia siły fizycznej wobec sprawcy awantury domowej, w związku z nieczytelnymi zapisami w notatniku służbowym, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji.
- 2) w dniu [...] września 2013 r. w [...], odmówił wykonania polecenia w/w przełożonego dotyczącego sporządzenia czytelnego (komputerowego) odpisu swojego notatnika służbowego na potrzeby prowadzonych czynności sprawdzających prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w [...], tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji.
i wymierzył mu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.
W uzasadnieniu orzeczenia podał, że powyższe orzeczenie zostało wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Pierwsze wydane w tej sprawie orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 20 stycznia 2014 r. nr [...], w wyniku zaskarżenia zostało na mocy orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2014 r. nr [...] uchylone w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego. Organ odwoławczy wskazał m.in. na konieczność dokonania zmiany zarzutu, przesłuchania obwinionego w związku ze zmianą zarzutu oraz uzupełnienie akt postępowania, poprzez włączenie wskazanych dokumentów.
Komendant Miejski Policji w [...] postanowieniem z dnia 31 marca 2014 r. nr [...] zmienił obwinionemu zarzut, przedstawiając mu zarzuty o podanej wyżej treści. W dniu 11 kwietnia 2014 r. obwiniony odmówił udziału w przesłuchaniu i podpisania protokołu. Nie skorzystał również z prawa zapoznania się z aktami postępowania dyscyplinarnego, odmawiając podpisu na protokole. Obrońca obwinionego, mimo prawidłowego zawiadomienia o tych czynnościach, nie stawił się oraz nie usprawiedliwił swojej nieobecności. Następnie organ przedstawił przebieg postępowania dyscyplinarnego oraz wskazał dowody zebrane w sprawie. Stwierdził, że biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznać należy, iż wyżej wymieniony popełnił zarzucane przewinienia dyscyplinarne i zasadne było wymierzenie mu przedmiotowej kary dyscyplinarnej.
Obwiniony od powyższego orzeczenia złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy, w którym zarzucił:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 183 § 1 Kodeksu postępowania karnego, poprzez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji uznanie odwołującego winnym naruszenia dyscypliny i wymierzenia mu kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, gdy tymczasem z ustalonych okoliczności faktycznych oraz w oparciu o zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy nie sposób jest potwierdzić, iż w/w naruszenia dyscypliny doszło, a także pominięcie w ocenie sprawy dyspozycji art. 183 § 1 Kodeksu postępowania karnego, na którą to okoliczność zwrócił uwagę Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy w treści orzeczenia nr 10 z dnia 7 kwietnia 2014 r., wydanego w sprawie [...] W.D., gdzie w wytycznych dla organu pierwszej instancji zawarł wywód, iż organ ten powinien mieć na uwadze treść przepisu K.p.k., który wprost mówi o działaniu funkcjonariusza w ramach jego uprawnień.
- II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny w wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 134i ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez nieuzasadnione zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wszczęcie postępowania dyscyplinarnego oraz jego kontynuowanie, pomimo że czynności wyjaśniające w sprawie nie potwierdziły popełnienia przez odwołującego przewinienia dyscyplinarnego, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a tym samym zaniechanie wydania orzeczenia w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego, przez co w sposób oczywisty uchybiono art. 135 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy,
- 2) art. 135 ust. 7 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia zgłoszonych przez odwołującego wniosków dowodowych, zaniechanie wydania w przedmiotowej sprawie stosownego rozstrzygnięcia i doręczenia go w formie i trybie przewidzianym ustawą, a także przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, niepełny i naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów,
- 3) art. 135e ust. 10 ustawy o Policji, poprzez postawienie w zasadzie całkowicie nowego zarzutu a nie zmianę zarzutu, a tym samym oczywiste naruszenie art. 135 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez postawienie nowych zarzutów po upływie 90 dni, od dnia powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego,
- 4) art. 135e ust. 1 ustawy o Policji, poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego od nowa, zgodnie z wytycznymi zawartymi w orzeczeniu nr 7 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2014 r., a tym samym niewykonanie czynności, co do których organ pierwszej instancji był zobowiązany.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie – na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 2 ustawy o Policji – zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania dyscyplinarnego w pierwszej instancji, względnie – z uwagi na występowanie szeregu uchybień procesowych – o powołanie w trybie art. 135m ust. 1 cyt. ustawy komisji do zbadania zaskarżonego orzeczenia oraz pisemne zawiadomienie o tym fakcie właściwego zarządu wojewódzkiego związku zawodowego policjantów, a także pisemne powiadomienie o tej czynności obwinionego i jego obrońcę, aby w ten sposób stworzyć mu realne prawo do możliwości wypowiedzenia się przed komisją w zakresie postawionych w odwołaniu zarzutów oraz przedstawionych w toku postępowania argumentów i zgłoszonych wniosków dowodowych, a po przeprowadzeniu stosownego postępowania o uchylenie – na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 2 – w całości zaskarżonego orzeczenia i uniewinnienie obwinionego.
Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu odwołania, orzeczeniem z dnia 6 czerwca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej czynu określonego w punkcie 1 i w tym zakresie uniewinnił obwinionego, zaś w pozostałej części zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu orzeczenia przedstawił szczegółowo ustalenia dotyczące stanu faktycznego i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stwierdził, że nie ma wątpliwości, iż obwiniony popełnił oba zarzucane mu czyny, to jednak winę można mu przypisać tylko w zakresie drugiego zarzutu. Wskazał, iż z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji wynika, że naruszeniem dyscypliny służbowej jest odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego, względnie organu uprawnionego na podstawie ustawy do wydawania poleceń policjantom, z wyłączeniem rozkazów i poleceń, o których mowa w art. 58 ust. 2 cyt. ustawy. Zastępca naczelnika Wydziału [...] S.G. był przełożonym obwinionego uprawnionym do wydania mu polecenia służbowego, które miało umocowanie w zakresie zadań i uprawnień Policji określonych w art. 14 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z art. 15 § 1 Kodeksu postępowania karnego. Polecenie prokuratora dotyczące sporządzenia czytelnych odpisów przekazanej mu nieczytelnej dokumentacji służbowej wytworzonej przez obwinionego w związku z wykonanymi czynnościami służbowymi miało umocowanie ustawowe.
Skoro polecenie było legalne, prawidłowo określone i zostało wydane przez uprawnionego przełożonego, to obowiązkiem obwinionego było jego wykonanie. Ponadto przełożeni wytłumaczyli obwinionemu zasadność wydanego polecenia i konieczność jego wykonania mimo to, odmówił on jego wykonania. Obwiniony miał obowiązek sporządzić czytelne odpisy dokumentacji, która z powodu niestarannego odręcznego pisma była nieczytelna.
Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, odnosząc się do pierwszego zarzutu wskazał, że określone w nim polecenie dotyczyło wytworzenia nowego dokumentu służbowego w postaci szczegółowej notatki dotyczącej interwencji przeprowadzonej w miejscowości [...]. Stwierdził, że skoro obwiniony wiedział, że czynności wyjaśniające są prowadzone w sprawie skargi, jaką w związku z tą interwencją złożył na niego J.S., to odmowa sporządzenia notatki o takiej treści mieściła się w prawie do odmowy świadczenia przeciwko sobie. W ramach rozpatrywania tej skargi należało przede wszystkim polecić obwinionemu sporządzenie czytelnych odpisów wytworzonej dokumentacji, czyli wydać takie samo polecenie, jakie wydał kilka dni później prokurator. Gdyby pełne wyjaśnienie skargi w oparciu o czytelne odpisy było niemożliwie, to organ miałby oczywiście prawo zażądać od policjanta sporządzenia takiej szczegółowej notatki.
Odmowa jej sporządzenia nie powinna jednak skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną, gdyż jej sporządzenie należy traktować jako uprawnienie policjanta, a nie obowiązek. W ocenie organu odwoławczego, objęcie odpowiedzialnością dyscyplinarną zachowania polegającego na odmowie sporządzenia szczegółowej notatki z przebiegu interwencji na potrzeby czynności wyjaśniających prowadzonych w związku z wniesioną na tego policjanta skargą przez uczestnika tej interwencji było zbyt daleko idące. Stąd też w zakresie tego zarzutu zasadnym było uniewinnienie obwinionego.
Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy uznał, że pomimo uniewinnienia obwinionego z zarzutu określonego w pkt 1 zaskarżonego orzeczenia i utrzymania w mocy tego orzeczenia w pozostałej części, a więc uznania go winnym popełnienia zarzutu określonego w pkt 2, zasadnym było niedokonanie zmiany wymierzonej kary dyscyplinarnej. Wyjaśnił, że określone w art. 134 ustawy o Policji kary dyscyplinarne nie są przypisane konkretnemu przewinieniu dyscyplinarnemu. Oznacza to, że za każde przewinienie można orzec każdą z tych kar. Warunkiem jest jedynie to, aby wymierzona kara spełniała kryteria określone w art. 134h tej ustawy.
Organ odwoławczy uzasadniając wymierzoną obwinionemu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku wskazał na znaczny stopień winy (umyślność w zamiarze bezpośrednim) oraz znaczną wagę przewinienia dyscyplinarnego określonego w zarzucie drugim. Waga tego przewinienia wynika z poważnych skutków dla służby, w postaci istotnego zakłócenia realizacji zadania Policji, polegającego na niemożności wykonania polecenia Prokuratury Rejonowej w [...]. W świetle art. 134h ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji poważne skutki przewinienia są ustawową okolicznością wpływająca na zaostrzenie wymiaru kary. Waga tego przewinienia przejawia się również w tym, że obwiniony nie wykonał podstawowego obowiązku ciążącego na każdym policjancie, to jest obowiązku wykonywania rozkazów i poleceń przełożonego.
Jednocześnie podał, że nie stwierdzono ustawowych okoliczności mogących mieć wpływ na złagodzenie wymiaru kary, o których mowa w art. 134h ust. 3 tej ustawy. Na korzyść obwinionego nie można było również uwzględnić jego dotychczasowej służby. W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy uznał, że wymierzona obwinionemu kara dyscyplinarna jest współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia.
Organ odwoławczy, odnosząc się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi W.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której w całości powtórzył zarzuty podane w odwołaniu i wniósł o uchylenie orzeczeń organów obu instancji, zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i prowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika.
W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację podaną w odwołaniu.
Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał treść art. 132 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 ustawy o Policji. Wskazał, że policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej m.in. poprzez odmowę wykonania albo niewykonania rozkazu lub polecenia przełożonego, względnie organu uprawnionego na podstawie ustawy do wydawania poleceń policjantom, z wyłączeniem rozkazów i poleceń o których mowa w art. 58 ust. 2 tej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że w dniu 7 września 2013 r. skarżący pełniąc służbę uczestniczył w interwencji domowej, której zwieńczeniem było zatrzymanie J.S. Skarżący wraz z drugim policjantem w notatnikach służbowych dokonali odręcznych zapisów dotyczących tej interwencji oraz sporządzili inne dokumenty związane z tym zdarzeniem. W związku z wniesieniem przez zatrzymanego skargi w trybie art. 223 § 1 K.p.a., Komendant Miejski Policji zlecił przeprowadzenie postępowania skargowego. Ponadto z uwagi na charakter podnoszonych w skardze zarzutów polecił przekazanie równolegle kopii materiałów do Prokuratury Rejonowej w [...], celem zajęcia stanowiska.
W dniu 12 września 2013 r. przełożony [...] S.G. przekazał skarżącemu polecenie dotyczące sporządzenia notatki z przebiegu interwencji przeprowadzonej w dniu 7 września 2013 r. w miejscowości [...], na potrzeby prowadzonych czynności wyjaśniających w sprawie użycia siły fizycznej wobec sprawcy awantury domowej, w związku z nieczytelnymi zapisami w notatniku służbowym w terminie do dnia 17 września 2013 r. Skarżący odmówił wykonania polecenia.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy, który uznał, że odmowa sporządzenia przez W.Z. szczegółowej notatki dotyczącej interwencji przeprowadzonej u rodziny [...] w [...] mieściła się w prawie do odmowy świadczenia przeciwko sobie i nie powinna skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną. Polecenie przełożonego dotyczyło bowiem wytworzenia nowego dokumentu służbowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaaprobował również stwierdzenie organu odwoławczego, że przypisanie skarżącemu winy w zakresie zarzutu określonego w punkcie drugim orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 17 kwietnia 2014 r. nr [...] było zasadne. Niewykonanie przez W.Z. w dniu 17 września 2014 r. polecenia przełożonego [...] S.G. dotyczącego sporządzenia czytelnego (komputerowego) odpisu swojego notatnika służbowego na potrzeby prowadzonych czynności sprawdzających prowadzonych prze Prokuraturę Rejonową w [...] było bezprawne, stanowiło naruszenie dyscypliny służbowej, tj. czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. Okoliczności popełnienia tego czynu pozwalają przyjąć, że skarżący popełnił go z winy umyślnej w zamiarze bezpośrednim.
Przechodząc do kwestii rodzaju kary dyscyplinarnej wymierzonej skarżącemu przyjął, że była ona współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, uwzględniała okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążącego na obwinionym obowiązku, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skargi – tożsamych z zawartymi w odwołaniu – podzielił stanowisko organu drugiej instancji, który wykazał ich niezasadność.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.Z., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:
- I. naruszenie norm prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), a tym samym przyjęcie, iż skarżący jest winny zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego, pomimo braku podstaw do wywiedzenia takiego wniosku w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
- II. naruszenie norm prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez:
- 1) niewłaściwe zastosowanie art. 134i ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, a tym samym przyjęcie, iż w niniejszej sprawie występowało uzasadnione podejrzenie popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego;
- 2) niewłaściwe zastosowanie art. 135 ust. 7 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a tym samym odmowę uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego, podczas gdy wnioski te zmierzały do wykazania istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy;
- 3) niewłaściwe zastosowanie art. 135e ust. 10 ustawy o Policji, a tym samym zmianę przedmiotową kierunku postępowania dyscyplinarnego – postawienie nowych zarzutów w miejsce dotychczasowych;
- 4) niewłaściwe zastosowanie art. 135e ust. 1 ustawy o Policji, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego od nowa w wykonaniu wytycznych organu odwoławczego dla organu pierwszej instancji, a tym samym nieuwzględnienie stanowiska organu drugiej instancji, do czego organ pierwszej instancji jest zobowiązany.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Ponadto wniósł o skierowanie sprawy na rozprawę oraz prowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w niniejszej sprawie ogół materiału dowodowego nie pozwalał na przyjęcie, iż skarżący jest winny zarzucanego mu czynu. Skarżący został uznany za winnego popełnienia czynu polegającego na odmowie wykonania polecenia dotyczącego sporządzenia czytelnego odpisu notatki służbowej z wykonanej interwencji z powołaniem się na skierowane do organów Policji polecenie prokuratora. W ocenie skarżącego, w postępowaniu dyscyplinarnym nie zostało wykazane, że takowe polecenie zostało skierowane do organów Policji. Ponadto w związku ze złożoną na skarżącego skargą, polecenie dotyczyłoby podania okoliczności, które mogłoby narażać go na odpowiedzialność, a co za tym idzie prowadzić do naruszenia zasady braku obowiązku samooskarżania. Nie dało się zaś tego wykluczyć, albowiem skarżący nie znał swojego statusu w toczącym się postępowaniu karnym, a nie można było wykluczyć, iż miałby on tam status osoby podejrzanej.
W takiej sytuacji trudno twierdzić, iż motywacją skarżącego było niewykonanie polecenia, lecz zaniechanie samooskarżania. Nie sposób zatem mówić o winie umyślnej. Okoliczność ostatnia skutkowałaby bowiem ekskulpacją.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej złożone przez skarżącego w toku postępowania dyscyplinarnego wnioski dowodowe zmierzały do wykazania w/w okoliczności. Skarżący dążył m.in. do tego, aby w sprawie został przesłuchany prokurator co do faktu i zakresu złożenia polecenia do organów Policji dotyczącego sporządzenia czytelnych (komputerowych) odpisów notatek. Skoro m.in. ten wniosek dowodowy miał wykazać brak winy skarżącego, to niewątpliwie zmierzał on do wykazania okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy dyscyplinarnej.
Ponadto skarżący podniósł, że w jego ocenie nie jest dopuszczalna zmiana zakresu, a tym samym przedmiotowa zmiana istoty samego postępowania. Właściwym było umorzenie toczącego się już postępowania co do aktualnie złożonych zarzutów i wszczęcie kolejnego na podstawie kolejnych, nowych zarzutów. Oznacza to, że pierwotnie postawione zarzuty nie potwierdziły się, a zatem skarżący winien być z nich oczyszczony. Uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego w postępowaniu odwoławczym winno skutkować zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego przeprowadzeniem postępowania dowodowego ponownie w całości.
Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 oraz art. 209 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie w przedmiocie wymierzenia kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby, zamiast w przedmiocie kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., w sentencji zaskarżonego wyroku sprostował w/w niedokładność (pkt 1 sentencji wyroku).
W niniejszej sprawie na wstępie wskazać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Nie zwalnia to jednak autora skargi kasacyjnej z powinności prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia od określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów, które miały być zaskarżonym wyrokiem naruszone. Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji każdej wskazanej normy prawnej.
Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego jest przeprowadzenie w jej uzasadnieniu wywodu prawnego dotyczącego naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania określonego przepisu prawa materialnego uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, w następstwie której doszło do jego niewłaściwego zastosowania, w pierwszej kolejności należy wskazać na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać jaka powinna być wykładnia prawidłowa i dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 388/06, LEX nr 193936).
Z kolei w przypadku podania podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy podać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone oraz uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.
Sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Oznacza to, że kierunek czynności kontrolnych, jakie Sąd drugiej instancji może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia sądowego, wyznaczają podstawy i ich uzasadnienie sformułowane w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie wyraźnie zarzucono i wykazano w skardze kasacyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej poprzez uzupełnianie, precyzowanie, poprawianie zarzutów czy też formułowanie argumentacji na ich poparcie.
Brak sformułowania zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 pkt 1 i 2 i art. 176 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego zasadności.
Ustawodawca z uwagi na omówione wymogi sporządzenia skargi kasacyjnej zdecydował się na ustanowienie tzw. przymusu radcowsko-adwokackiego, czyli wprowadzenie obowiązku sporządzenia omawianego środka odwoławczego przez profesjonalnych pełnomocników. Z założenia ich doświadczenie i umiejętności miały chronić stronę nieposiadającą wiedzy prawniczej przed negatywnymi konsekwencjami niewłaściwie skonstruowanej skargi kasacyjnej.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż wprawdzie skarga kasacyjna, która została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., nie odpowiada w pełni wskazanym wyżej standardom, to jednak część podniesionych w niej zarzutów pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Jednocześnie zauważyć należy, iż treść sformułowanego środka zaskarżenia jest kierowana pod adresem organu i ogranicza się do powtórzenia naruszeń przepisów i ich uzasadnienia podanych zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu pierwszej instancji.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania (pkt II ppkt 2, 3, 4, 5 skargi kasacyjnej), zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że adresatem zarzutu naruszenia prawa może być tylko sąd administracyjny. W związku z powyższym podanie przepisów naruszonych przez organ dyscyplinarny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstawy kasacyjnej. W postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie akt administracyjny. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ wskazanych przepisów, to sam naruszył przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to konieczność powiązania przez autora skargi kasacyjnej przepisów naruszonych przez sąd administracyjny poprzez niedostrzeżenie faktu naruszenia określonych przepisów przez organ. W niniejszej sprawie, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały ograniczone wyłącznie do podania przepisów naruszonych przez organ dyscyplinarny, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i bez wykazania, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego stwierdzenia, uznać należy, iż zarzuty naruszenia podanych przepisów postępowania są nietrafne.
Kwestionowanie poprzez zarzut naruszenia art. 134i ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art.135 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji zasadności wszczęcia w stosunku do W.Z. postępowania dyscyplinarnego, w sytuacji istnienia w obrocie prawnym orzeczenia uznającego go winnym popełnienia określonego przewinienia dyscyplinarnego stanowiącego czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji i wymierzającego mu karę dyscyplinarną, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Z akt sprawy wynika, że zarówno czynności wyjaśniające, jak i przeprowadzone postępowanie dyscyplinarne zakończone przedmiotowym orzeczeniem, potwierdziły fakt zaistnienia przewinienia dyscyplinarnego popełnionego przez skarżącego.
Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 135 ust. 7 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez odmowę uwzględnienia, w tym przypadku wniosku dowodowego skarżącego dotyczącego przesłuchania w charakterze świadka prokuratora na okoliczność wydania (bądź niewydania) polecenia bezpośrednio skarżącemu oraz w jakiej formie, na jakiej podstawie i do jakiego postępowania polecenie to wydał, wskazać należy, iż wzorzec kontroli zaskarżonego wyroku art. 135 ust. 7 ustawy o Policji w systemie prawnym nie istnieje, gdyż art. 135 składa się jedynie z sześciu ustępów.
Z kolei art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji stanowi, że postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, a wszczęte umarza po upływie terminów określonych w ust. 4 i 5. Oznacza to, że powołane w tym zarzucie przepisy w żaden sposób nie odnoszą się do jego uzasadnienia, które dotyczy kwestii nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku dowodowego. Jak wyżej wskazano, Sąd drugiej instancji nie jest uprawniony do poprawiania i uzupełniania zarzutu skargi kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika. W konsekwencji sposób sformułowania omawianego zarzutu i jego uzasadnienie uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie jego merytorycznej oceny.
W związku z powyższym jedynie ubocznie wyjaśnić należy, iż z akt sprawy wynika, że wnioski dowodowe skarżącego, w tym wniosek dotyczący przesłuchania prokuratora w charakterze świadka, został przez organ rozpatrzony na podstawie regulacji zawartej w art. 135f ust. 7 pkt 1 i ust. 8 ustawy o Policji. Przesłanką odmowy jego uwzględnienia było stwierdzenie, że okoliczność, która ma być udowodniona, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący otrzymał polecenie od przełożonego [...] S.G. Pismo prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] było kierowane do Komendanta Miejskiego Policji w [...] w związku z toczącym się z zawiadomienia J.S. postępowaniem sprawdzającym o przestępstwo z art. 231 § 1 K.p.k. i nie wskazywało imiennie kto ma wykonać polecenie. Z uwagi na to, że dotyczyło ono konieczności sporządzenia czytelnego (komputerowego) odpisu z notatnika służbowego skarżącego, którego zapisy były nieczytelne, wykonanie tego polecenia przez przełożonego zostało skierowane do W.Z.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 135e ust. 10 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi, że jeżeli zebrany materiał dowodowy to uzasadnia, przełożony dyscyplinarny wydaje postanowienie o zmianie lub uzupełnieniu zarzutów. W niniejszej sprawie Komendant Miejski Policji w [...], na podstawie w/w przepisu, postanowieniem z dnia 31 marca 2014 r. nr [...], prawidłowo zmienił pierwotnie postawiony skarżącemu zarzut, poprzez podzielenie go na dwa odrębne zarzuty i określenie innej daty popełnienia przewinień dyscyplinarnych. Stanowiło to wykonanie wskazań zawartych w orzeczeniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2014 r. nr [...].
Jako chybiony ocenić należy zarzut niewłaściwego zastosowania art. 135e ust. 1 ustawy o Policji, gdyż przekazanie przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpatrzenia nie powoduje, iż dotychczas zebrane w postępowaniu dyscyplinarnym dowody, które zgodnie z treścią orzeczenia kasacyjnego nie wymagają powtórzenia, nie zachowują swojej ważności.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Powołany przepis stanowi, że naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego, względnie organu uprawnionego na podstawie ustawy do wydawania poleceń policjantom, z wyłączeniem rozkazów i poleceń, o których mowa w art. 58 ust. 2 tej ustawy. W świetle art. 58 ust. 2 ustawy o Policji, policjant obowiązany jest odmówić wykonania rozkazu lub polecenia przełożonego, a także polecenia prokuratora, organu administracji państwowej lub samorządu terytorialnego, jeśli wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa. Przedstawiona konstrukcja normatywna jest wyrazem podległości służbowej, cechującej formacje mundurowe, zorganizowane na zasadach hierarchiczności.
W rozpoznawanej sprawie zgromadzony materiał dowodowy pozwalał uznać, że skarżący jest winny popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego polegającego na odmowie wykonania polecenia przełożonego, dotyczącego sporządzenia czytelnego (komputerowego) odpisu swojego notatnika służbowego na potrzeby prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w [...] czynności sprawdzających, tj. czynu z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji i wymierzenie mu kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.
Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, odmowa wykonania w/w polecenia przełożonego nie mieściła się w prawie do odmowy świadczenia przeciwko sobie. Polecenie dotyczyło sporządzenia przez skarżącego czytelnego (komputerowego) odpisu z jego notatnika służbowego, a nie wytworzenia nowego dokumentu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).
Odnosząc się do zawartego we wniesionej w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku pełnomocnika organu – radcy prawnego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 oraz art. 209 P.p.s.a., uznać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Z art. 209 P.p.s.a. wynika, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga m.in. w orzeczeniu, o którym mowa w art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 205 § 2 P.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe (...).
W świetle § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (LEX nr 1226661), przyjmuje się, że radcy prawnemu za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 P.p.s.a.) przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Przy orzekaniu o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną mają także zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 P.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną powinna zawierać argumentację odnoszącą się do skargi kasacyjnej, a zmierzającą do wykazania braku podstaw uzasadniających jej uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedź na skargą kasacyjną wniesiona w rozpoznawanej sprawie, ograniczająca się do opisu przebiegu postępowania dyscyplinarnego i do wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej, niezawierająca argumentacji odnoszącej się do skargi kasacyjnej, nie spełnia kryteriów uzasadniających przyznanie radcy prawnemu za jej sporządzenie opłaty (stawki minimalnej), jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W konsekwencji oznacza to, że wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony.
Sąd drugiej instancji uznał, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a. i na podstawie tego przepisu orzekł, że odstępuje od zasądzenia od W.Z. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 3 sentencji wyroku).