Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3214/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1559/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o.o. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1966 r. nr [...].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Minister Komunikacji wymienionym powyżej orzeczeniem, powołując się na przepisy art. 17 pkt 2 lit. b i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11 poz. 37), orzekł o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w W. przy ul. P., m.in. działki nr [...] o pow. 3662 m².

P. spółka z o.o. w W. pismem z dnia 3 kwietnia 2006 r. wystąpiło do Ministra Transportu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia.

Minister Transportu decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności wymienionego wyżej orzeczenia Ministra Komunikacji, a następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Państwa na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37), jako inne mienie znajdujące się w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej P. bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. W ocenie organu, dla wykładni powołanego art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. nie ma znaczenia tytuł tej ustawy, prawidłowa bowiem wykładnia przepisów winna polegać przede wszystkim na zastosowaniu dyrektyw wykładni językowej. W wyniku ich zastosowania treść przepisu jest jasna. Treść art. 17 pkt 2 lit.b ustawy z 1958 r. wskazuje, że przepisy tej ustawy stosuje się również do innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostaje w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, niż wymienione w art. 1 lub pkt 1 tego przepisu. Bez znaczenia jest natomiast to, czy mienie to podpadało pod zarząd przewidziany dekretem z 1918 r., nawet jeżeli zarządu nie ustalono w sposób formalny.

Nieruchomość nr [...] położona przy ul. P. w dzielnicy W. zajęta została przez przedsiębiorstwo "P." bez tytułu prawnego przed dniem 31 grudnia 1954 r. i pozostawała w faktycznym władaniu tego przedsiębiorstwa do dnia 8 marca 1958 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego pozostającego pod zarządem państwowym. Działka Nr [...], stanowiąc część stacji kolejowej W., została trwale włączona do infrastruktury kolejowej przez wybudowanie na niej przed dniem 31 grudnia 1954 r. urządzeń kolejowych.

Obecnie działka ta wchodzi w skład działki ewidencyjnej Nr [...] położonej w Dzielnicy W., obręb [...] i ze względu na obronność i bezpieczeństwo Państwa uznana została za tereny zamknięte, określone w załączniku do Decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz. Ml Nr [...], poz. [...] ze zm.).

Przedmiotowa nieruchomość kwalifikowała się do przejścia na własność Państwa i podstawa prawna tego przejścia - art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. - została prawidłowo zastosowana w orzeczeniu Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1966 r., dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

Po rozpoznaniu skargi wniesionej na powyższą decyzję przez P. spółkę z o.o. w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 września 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 911/07 uchylił obie decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że w zakresie oceny faktycznego władania przez P. spornym gruntem w okresie przed 31 grudnia 1954 r. do 8 marca 1958 r. Minister Transportu nie uwzględnił orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. Nr [...], przez co nie dokonał oceny znaczenia prawnego dla orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1966 r., okoliczności faktycznych wskazanych w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1961 r., a dotyczących m.in. nieruchomości o pow. 3.662 m2 Firmy "S.", jako położonej we wnioskowanym do wywłaszczenia obszarze wsi M. i O. - wymienionej pod poz. 9 tego orzeczenia. Wprawdzie, w omawianym orzeczeniu wskazano na nieruchomość Firmy "S.", a nie Firmy "S.", wymaga to jednak wyjaśnienia, czy dotyczy to tej samej nieruchomości, skoro orzeczenie to odnosi się do obszaru położonego we wsi O., na którym położona jest również nieruchomość stanowiąca w przeszłości własność Firmy "S.".

Okoliczności faktyczne wskazane w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1961 r. dotyczą przy tym zajmowania nieruchomości przez P. dla zastosowania przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138), lecz powołano się w tym orzeczeniu również na dokumenty Dyrekcji O. nr [...] z dnia 21 listopada 1959r., określające przejmowanie stosownych obszarów w różnych czasookresach. Może to oczywiście dotyczyć przejmowania tych obszarów jeszcze przed dniem 31 grudnia 1954r., wymaga to jednak wyjaśnienia.

Omawiane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. nie było znane Ministrowi Transportu w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, przedstawione bowiem zostało przez skarżącego dopiero na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. Skoro jednak okoliczności wynikające z tego orzeczenia mogą mieć znaczenie dla oceny legalności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1966r., zaistniała w sprawie sytuacja określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jako przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z dnia 13 kwietnia 2007 r. Sąd, w udzielonych organowi administracji wytycznych co do dalszego postępowania wskazał, że winien on pozyskać, stosownie do art. 77 §1 k.p.a. wszystkie dokumenty związane z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. Nr [...] i dokonać oceny ich znaczenia, szczególnie w zakresie tożsamości nieruchomości i terminu jej zajęcia przez P., dla legalności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1966 r. Organ zobowiązany jest bowiem ustalić, czy materiał dowodowy i okoliczności faktyczne ustalone przez Ministra Komunikacji uprawniały go do wydania orzeczenia z dnia [...] lutego 1966 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1966 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 3.662 m2 (pkt 14 orzeczenia) - w części dotyczącej nieruchomości o pow. 730 m² odpowiadającej dawnej działce nr [...], zbytej przez S. na rzecz "O." (K.) aktem notarialnym z dnia 9 maja 1942 r., rep. Nr [...], sporządzonym przed notariuszem Z. H. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1966 r. w pozostałej części.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że w zakresie władania przedmiotową nieruchomością przez P. w okresie od dnia 31 grudnia 1954 r. do dnia 8 marca 1958 r. kluczowe znaczenie mają dowody zgromadzone w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym na wniosek Dyrekcji O. z dnia 4 maja 1949 r. o wywłaszczenie nieruchomości położonych m.in. we wsi O., w tym przedmiotowej nieruchomości stanowiącej dawniej własność P. Z treści wniosku wynika, iż na załączonym planie wnioskodawca wskazał nieruchomości, które zostały zajęte przez okupanta w okresie wojny 1939-1945 r. na cele budowy urządzeń kolejowych, przy czym niektóre z tych nieruchomości zostały objęte w "użytkowanie" przez P. do dnia sporządzenia wniosku (zaznaczono je kolorem różowym na planie sytuacyjnym), a pozostałe były przewidziane do zajęcia według projektu stacji rozrządowej O., zgodnie z opinią Biura Projektów Ministra Komunikacji (zaznaczono je na planie kolorem różowym - kreskowanym).

Ponadto, z załącznika nr 6 do opinii geodezyjnej z dnia 10 września 2012 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego wynika, iż na planie załączonym do wniosku P. z dnia 4 maja 1949 r. kolorem różowym zaznaczono m.in. przedmiotową nieruchomość o powierzchni 3662 m2, stanowiącą własność skarżącej spółki.

Organ odwoławczy wskazał, że powyższy plan wraz z wnioskiem P. z dnia 4 maja 1949 r. stanowi dowód na okoliczność objęcia we władanie przedmiotowej nieruchomości przez P. do dnia 31 grudnia 1954 r. Tezę tę potwierdza również treść pisma P.z 2 grudnia 1947 r., w którym wskazano, iż w 1943 r. władze niemieckie nakazały firmie natychmiastowe opuszczenie zajmowanych terenów, "nie pozwalając nawet rozebrać znajdujących się tam nieruchomości". Wskazano również, iż "obecnie na terenach będących własnością firmy znajduje się stacja rozrządowa O.". Spółka S. zwróciła się do Ministra Komunikacji o przyznanie prawa użytkowania lub dzierżawy za symboliczną opłatą nieruchomości położonej w pobliżu torów kolejowych w zamian za zrzeczenie się przez spółkę własności całości ww. nieruchomości, zajętej pod stację rozrządową.

W ocenie organu, powyższe pismo S. w sposób bezsporny potwierdza okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 3662 m² przez władze niemieckie oraz okoliczność wybudowania na jej terenie stacji rozrządowej. Minister zauważył, że orzeczeniem z [...] kwietnia 1953 r. Prezydium Rady Narodowej w W. wywłaszczyło niektóre nieruchomości objęte ww. wnioskiem wywłaszczeniowym z dnia 4 maja 1949 r., jednak pominęło m.in. nieruchomość stanowiącą własność P., przejętą następnie orzeczeniem z dnia [...] lutego 1966 r. nr [...]. W związku z powyższym, Dyrekcja O. w W. wystąpiła z wnioskiem o wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem z dnia 4 maja 1949 r., których nie objęto orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1953 r. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...] oddaliło wniosek P. w W. z dnia 4 maja 1949 r. nr [...] w części dotyczącej m.in. nieruchomości o pow. 3662 m2 stanowiącej własność S. i umorzyło postępowanie wywłaszczeniowe.

W uzasadnieniu stwierdzono, że podstawą nieuwzględnienia wniosku w części dotyczącej wywłaszczenia m.in. nieruchomości o pow. 3662 m2 stanowiącej własność spółki, był fakt niewykazania przez P. dokładnej daty objęcia przedmiotowej nieruchomości oraz innych nieruchomości położonych we wsi O. we władanie po wojnie. Zdaniem organu okoliczność ta mogła zajść po dniu 16 kwietnia 1948r., co miało kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy na gruncie przepisu art. 1 ust. 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r.

Organ odwoławczy wskazał również, że umową z dnia 9 maja 1942r. P. sprzedało na rzecz K.(O.) działkę o powierzchni 1631 m² z której część o powierzchni 731 m² leżała w granicach działki nr [...] o powierzchni 3.662 m². Minister podkreślił, że z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa przeszedł wszelki majątek m.in. Rzeszy Niemieckiej (art. 2 ust. 1 lit. a). Tym samym, część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 731 m2 przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem 19 kwietnia 1946 r.

Zdaniem organu, skoro ta część nieruchomości stanowiła własność Skarbu Państwa, to jej przejęcie w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy nacjonalizacyjnej było niedopuszczalne. Ponadto, władze okupacyjne wybudowały na przedmiotowej nieruchomości widoczne urządzenie w postaci części stacji rozrządowej O.. Przejście zatem części nieruchomości na własność Skarbu Państwa należy interpretować jako jej przejście również we władanie P., które wprawdzie nie od razu przejawiało się fizycznym z niej korzystaniem (z uwagi na jej zdewastowanie przez okupanta wraz z opuszczaniem terytorium Polski), ale z uwagi na jej zajęcie pod widoczne urządzenie, które uniemożliwiało korzystanie z niej przez właściciela miało charakter prawnego władania. O władaniu w sensie prawnym ww. nieruchomością przez P. świadczy w szczególności formułowanie przez to przedsiębiorstwo planów odbudowy stacji rozrządowej O. oraz składanie wniosków - o wywłaszczenie oraz o nacjonalizację przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 3662 m².

Minister zaznaczył, że granice władania okupanta, jak wynika z oświadczenia ww. spółki, rozciągały się na całą nieruchomość o powierzchni 3.662 m², a nie tylko na jej część o powierzchni 731 m², którą spółka zbyła na rzecz K. (O.). Z akt sprawy nie wynika, aby doszło do rozebrania znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości urządzeń kolejowych, a wręcz przeciwnie - wniosek Dyrekcji O. w W. z dnia 18 maja 1965 r. potwierdza, iż aż do wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., nieruchomość spółki pozostawała we władaniu P..

Organ odwoławczy uznał zatem, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wystąpiła przesłanka jej przejęcia na własność Skarbu Państwa, określona w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy nacjonalizacyjnej. W odniesieniu zaś do części przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 731 m2, zbytej przez P.na rzecz K. (O.), pomimo objęcia jej we władanie przez P. nie było dopuszczalne jej przejęcie, albowiem stanowiła ona już w dniu 8 marca 1958 r. własność Skarbu Państwa.

Na powyższą decyzję P. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. - naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie czy skarżący utracił w całości przed dniem 31 grudnia 1954 r. władanie w całości nieruchomości położonej w W. przy ulicy P. o powierzchni 3662 m² stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...] oraz czy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w całości przed ww. datą i w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 1966 r. we władaniu przedsiębiorstwo P., a nadto poprzez błędne ustalenie, iż biegła powołana w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji ustaliła, iż działka o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 3662 m2 przed dniem 31 grudnia 1954 r. w całości znajdowała się we władaniu P., co nastąpiło w braku dowodów powyższe jednoznacznie potwierdzających i przy istnieniu dowodów potwierdzających brak władania przedsiębiorstwa P. nad przedmiotową nieruchomością w całości;
2. - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia do twierdzeń i zarzutów skarżącego zawartych w złożonym w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie,
3. - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 89 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1966 nr [...] pomimo naruszenia przez Ministra Komunikacji w postępowaniu zakończonym w/w decyzją obowiązku zapewnienia prawa skarżącego do udziału w tym postępowaniu, jak również nie przeprowadzenia przez Ministra Komunikacji czynności wyjaśniających z udziałem skarżącego w przedmiocie ustalenia spełnienia przez przedsiębiorstwo P. przesłanek art. 17 pkt. 2 ppkt. b ustawy nacjonalizacyjnej,
4. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię poprzez naruszenie art. 17 pkt. 2 ppkt b ustawy nacjonalizacyjnej poprzez uznanie, iż władanie przez przedsiębiorstwo P. częścią działki o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 731 m² stanowiło podstawę do wydania przez Ministra Komunikacji decyzji z dnia [...] lutego 1966 nr [...].

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, że prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Ministra Komunikacji o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w W. przy ul. P., tj. działki nr [...] o pow. 3662 m2 dotknięte jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. w stosunku do części nieruchomości o pow. 730 m², odpowiadającej dawnej działce nr [...], zaś w stosunku do pozostałej części nieruchomości określonej w pkt 14 tego orzeczenia nie można mu zarzucić wady nieważności.

Orzeczenie Ministra Komunikacji zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958r., nr 11, poz. 37, ze zm). Ustawa ta miała charakter nacjonalizacyjny, a nie wywłaszczeniowy. Regulowała bowiem przejęcie własności na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania. Przy czym, omawiana regulacja mogła mieć zastosowanie jedynie do tego innego mienia, które w okresie do 31 grudnia 1954 r. zostało objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawało w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego aż do dnia wejścia w życie ustawy.

Podstawą prawną kontrolowanego orzeczenia jest art. 17 pkt 2 lit. b tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, na własność Państwa przechodziło inne mienie, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opierało się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub art. 17 pkt 1 ustawy Zgodnie zaś z art. 18 ustawy, inne mienie, o którym mowa w art. 17 pkt 2 lit. b, podlegało zwrotowi na rzecz właściciela na podstawie decyzji właściwego ministra, wydanej na wniosek właściciela - zgłoszony w terminie zawitym do dnia 31 maja 1958 r.

Powołane przepisy uzależniały zatem możliwość przejęcia własności innego mienia na rzecz Skarbu Państwa od spełnienia trzech przesłanek: (i) utraty przez podmiot uprawniony własności innego mienia do dnia 31 grudnia 1954 r., (ii) pozostawania innego mienia we władaniu faktycznym państwowych jednostek organizacyjnych w dniu 8 marca 1958 r. (tj. w dniu wejścia w życie ww. ustawy), (iii) niepodlegania innego mienia zwrotowi na rzecz właściciela w oparciu o jego wniosek do właściwej jednostki złożony do dnia 31 maja 1958 r.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi, iż P. nie objęły przedmiotowej nieruchomości we władanie przed dniem 31 grudnia 1954 r. Sąd wskazał, iż ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wniosku Dyrekcji O. w dnia 4 maja 1949 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych m.in. we wsi O. (w tym przedmiotowej nieruchomości stanowiącej dawniej własność S.) wynika, iż na załączonym planie powołana Dyrekcja wskazała nieruchomości, które zostały zajęte przez okupanta w okresie wojny 1939-1945 r. na cele budowy urządzeń kolejowych. Przy czym, niektóre z tych nieruchomości zostały objęte w "użytkowanie" przez P. do dnia sporządzenia wniosku (zaznaczono je kolorem różowym na planie sytuacyjnym), a pozostałe były przewidziane do zajęcia według projektu stacji rozrządowej O., zgodnie z opinią Biura Projektów Ministra Komunikacji (zaznaczono je na planie kolorem różowym - kreskowanym).

W aktach administracyjnych znajduje się również załącznik nr 6 do opinii geodezyjnej z dnia 10 września 2012 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego, z którego wynika, iż na planie załączonym do ww. wniosku P. z dnia 4 maja 1949 r. kolorem różowym zaznaczono m.in. przedmiotową nieruchomość o powierzchni 3.662 m2 stanowiącą własność skarżącej spółki. Powyższe dokumenty jednoznacznie potwierdzają, w ocenie Sądu, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta we władanie P. przed dniem 31 grudnia 1954 roku.

W aktach administracyjnych znajduje się pismo S. z dnia 2 grudnia 1947 r. skierowane do Ministerstwa Komunikacji, w którym S. podniosło, iż w 1943 r. władze niemieckie nakazały firmie natychmiastowe opuszczenie zajmowanych terenów, "nie pozwalając nawet rozebrać znajdujących się tam nieruchomości". W piśmie S. podniosło również, iż "obecnie na terenach będących własnością firmy znajduje się stacja rozrządowa O.". Ponadto, S. zwróciło się do Ministra Komunikacji o przyznanie prawa użytkowania lub dzierżawy za symboliczną oplata nieruchomości położonej w pobliżu torów kolejowych, w zamian za zrzeczenie się przez spółkę własności całości nieruchomości, zajętej pod stację rozrządową. Z tego wynika, iż w dacie 2 grudnia 1947 r. tj. w dacie przedmiotowego pisma S., nieruchomość była zajęta przez władze niemieckie, a na jej terenie została wybudowana stacja rozrządowa O.. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na to, by P. władały częścią nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (z wyłączeniem części nieruchomości o pow. 730 m² nabytej przez O.) na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu nierozważenia skutków orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1961 r. o oddaleniu wniosku wywłaszczeniowego Sąd wskazał, iż podstawą materialnoprawną tego orzeczenia były przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 (Dz. U. z dnia 16 kwietnia 1948 r., nr 20, poz. 138 ze zm.). Co za tym idzie, rozpoznając wniosek złożony w oparciu o przepisy tego dekretu organ badał spełnienie przesłanek w nim określonych. W szczególności badaniu podlegały przesłanki wynikające z art. 1 ust. 1 dekretu, tj. okoliczność zajęcia nieruchomości na cele wskazane w art. 2 pkt 1 dekretu w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. oraz fakt znajdowania się tych nieruchomości w dniu 16 kwietnia 1948 r. we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

W orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1961 r. Prezydium Rady Narodowej W. wskazało na to, iż P. nie przedstawiła dokumentu, z którego wynikałaby dokładna data objęcia przedmiotowej nieruchomości po wojnie - co miało znaczenie w świetle przepisów dekretu z 7 kwietnia 1948 r. Przy czym, wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki, z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1961 r. nie wynika, iż P. w ogóle nie władała przedmiotową nieruchomością. W ocenie Sądu, orzeczenie to stanowi jedynie dowód tego, iż P. nie udokumentowała tego władania i jest zobligowana przedstawić dokumenty na to władanie wskazujące. Ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku P. z dnia 18 maja 1965 r. o wydanie orzeczenia na podstawie art. 17 ust. 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. wynika, iż do wniosku został załączony plan stacji O. według stanu z roku 1951. We wniosku tym wskazano, iż z położenia torów na poszczególnych działkach wynika, iż w dacie sporządzenia tego planu stacji, działki gruntu, na których tory są położone były już zajęte.

Z powyższego wynika, iż P. przedstawiła w postępowaniu wszczętym na wniosek z 1965r. dowód objęcia nieruchomości we władanie (powołanego planu stacji O. nie ma w aktach administracyjnych, gdyż dokument ten nie został odnaleziony).

Nie zasługuje również na uwzględnienie podnoszony przez skarżącą Spółkę zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, Minister podjął w postępowaniu nadzorczym wszelkie czynności mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wypełniając tym samym obowiązki nałożone powołanymi przepisami kpa.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 89 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego nie jest ponowne merytoryczne badanie sprawy, ale weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 156 k.p.a. Zarzuty skarżącego związane z brakiem udziału S. jako strony w postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia z [...] lutego 1966 r., nie stanowią przesłanki nieważnościowej w rozumieniu przepisu art. 156 k.p.a., a mogą być podnoszone tylko w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło P. spółka z o.o. z siedzibą w W. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) i art. 151 p.p.s.a. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art 80 kpa, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku pomimo niedostatecznie wyjaśnienia czy skarżąca utraciła w całości przed dniem 31 grudnia 1954r. władanie w całości nieruchomości położonej w W. przy ulicy P. o powierzchni 3662 m.kw. stanowiącej działkę o nr [...] oraz czy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w całości przed w/w datą i w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 1966 r. we władaniu przedsiębiorstwo P., a nadto poprzez błędne ustalenie, iż biegła powołana w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji ustaliła, iż działka ta przed dniem 31 grudnia 1954 r. w całości znajdowała się we władaniu przedsiębiorstwa P.
2. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 pkt. 2 ppkt. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienią pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11 poz.37) poprzez uznanie, iż przedsiębiorstwo P. władało działką nr ewidencyjnym [...] pomimo braku przesłanek stwierdzenia uzyskania władztwa, jak również braku przesłanek utraty tegoż władztwa przez skarżącego,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w zaskarżonym orzeczeniu, pomimo obszernego uzasadnienia nie zbadano w stopniu właściwym samego pojęcia "faktycznego władztwa" P. nad przedmiotową działką, a dopiero po zbadaniu powyższego pojęcia można byłoby stwierdzić czy P. w istocie faktyczne władztwo nad przedmiotową działką sprawowało. Zaniechanie ustalenia prawnych przesłanek, niejako definicji zaistnienia stanu faktycznego władztwa w rozumieniu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy nacjonalizacyjnej na tle okoliczności sprawy spowodowało, iż przypisano dowolnie zaistnienie przesłanki faktycznego władztwa nad przedmiotową działką. Innymi słowy wskazano, iż wymienione okoliczności faktyczne stanowią o faktycznym władaniu P., a nie jak to powinno być zdaniem skarżącego, iż z prawidłowo wyjaśnionych przesłanek ustawowych wobec tych ustaleń faktycznych wynika, bądź nie spełnienie przez P. przesłanek określonych art. 17 pkt 2 lit.b ustawy nacjonalizacyjnej. Zdaniem skarżącej spółki ma to istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, albowiem dowolność przyjęta w jego uzasadnieniu doprowadziła do oddalenia skargi wniesionej przez skarżącą spółkę.

W odniesieniu do powyższego, zdaniem skarżącej spółki "element fizycznego władztwa nad rzeczą można określić jako zjawisko polegające na tym, że pewna osoba (podmiot) znajduje się w sytuacji, która pozwala jej na korzystanie z rzeczy w szczególności w taki sposób, jak to mogą czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo, dzięki czemu "to, co uprawnionemu wolno, to posiadacz faktycznie może". Czynnik faktycznego władztwa polega zatem na odpowiednim fizycznym opanowaniu rzeczy. Władztwo faktyczne musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony.

Wobec powyższego zdaniem skarżącej nie można stwierdzić, aby P. w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej faktycznie władało przedmiotową działką.

Samo zaznaczenie na planie załączonym do wniosku z dnia 4 maja 1949 roku nie świadczy o faktycznym władztwie P.. Zdaniem skarżącej spółki samo przekonanie P., iż faktycznie władało przedmiotową działka należy uznać za niewystarczające. W opinii biegłej geodety z dnia 10 lipca 2012 r. wskazuje się na to, że po wojnie niektórzy właściciele korzystali ze swoich działek tam gdzie kolej nie budowała, a okupant przed odejściem zdewastował i rozebrał zbudowaną przez siebie stację pozostawiając opustoszały teren. Z powyższego wynika, iż w piśmie z dnia 2 grudnia 1947 r. spółka S. odnosiła się do zdewastowanej stacji rozrządowej O., prawdopodobnie nieużytkowanej kolejowo i z tego względu zwracała się o przyznanie jej prawa użytkowania lub dzierżawy przedmiotowej działki w zamian za zrzeczenie się jej własności. Trudno bowiem przypuszczać aby spółka domagała się prawa korzystania z przedmiotowej działki, skoro byłaby ona użytkowana kolejowo.

W przedmiotowym piśmie spółka dysponuje przedmiotową nieruchomością, jak właściciel jedynie warunkowo wyrażając wolę zrzeczenie się jej własności w zamian za odpowiedni ekwiwalent. Z przedmiotowego pisma w żaden sposób również nie wynika, aby w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej P. przedmiotową działka faktycznie w sposób trwały władało.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. w W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Podkreślenia wymaga to, że postępowanie administracyjne toczyło się wskutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, opartego na przesłance rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tego rodzaju postępowaniu organ administracji nie rozpatruje ponownie sprawy zakończonej ostateczną decyzją, lecz rozważa, czy jej wydanie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zatem w realiach niniejszej sprawy rzeczą organów nie było badanie tego, czy sporne nieruchomości pozostawały we władztwie P. przed dniem 31 grudnia 1954 r., a jedynie rozważenie, czy zebrane dowody pozwalają na przyjęcie, że stwierdzenie istnienia takiego władztwa jako przesłanki wydania decyzji z 1966r. rażąco naruszało prawo.

To, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło żądania stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i prawnomaterialną podstawą zaskarżonej decyzji był ten właśnie przepis uszło uwadze wnoszącego skargę kasacyjną, gdyż przepisu tego nie powołano w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego. Wyklucza to możliwość merytorycznego odniesienia się do powołanej w skardze kasacyjnej podstawy materialnoprawnej art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym skoro przepis ten mógł być w niniejszej sprawie stosowany jedynie pośrednio, poprzez przesłankę rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem odnieść się do wynikającej z uzasadnienia skargi kasacyjnej kwestii wadliwego rozumienia przez sąd I instancji i organ administracji pojęcia "faktycznego władania".

Podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia niezajęcia stanowiska w przedmiocie określenia znaczenia pojęcia "faktycznego władania" mogłaby zostać ewentualnie podniesiona w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - dotyczącego treści uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Zarzut taki nie został jednak powołany w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do prawnoprocesowej podstawy kasacyjnej opartej na zarzutach związanych z niewystarczającym, zdaniem skarżącej spółki, wyjaśnieniem okoliczności faktycznych sprawy należy podkreślić, że zarówno organ administracji jak i Sąd I instancji pozostawały na mocy art. 153 p.p.s.a. związane oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 911/07.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zalecenia co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku zostały w pełni wykonane. Minister poczynił wszelkie działania, by pozyskać dokumenty mogące mieć znaczenie dla oceny, czy istotnie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11 poz. 37). Treść tych dokumentów została następnie poddana ocenie, która czyni zadość wymogom art. 80 k.p.a.

Z powołanego w skardze kasacyjnej twierdzenia zawartego w piśmie DOKP (cytowanym w opinii geodety E. R.), że okupant rozebrał stację, "pozostawiając opustoszały teren, a brak środków nie pozwalał na natychmiastową odbudowę stacji zaraz po wojnie i niektórzy właściciele korzystali przez jakiś czas ze swoich działek, tam gdzie kolej nie budowała" nie wynika w żadnym razie, by P. nie władała sporną nieruchomością w okresie istotnym dla zastosowania przepisów ustawy nacjonalizacyjnej, czyli do dnia 31 grudnia 1954 r.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. oraz art.7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. wydają się wskazywać na to, że strona skarżąca oczekiwała ponownej oceny materiału dowodowego, która miałaby doprowadzić do stwierdzenia, że dowody te nie pozwalały na zastosowania ustawy nacjonalizacyjnej z 1958 r., podczas gdy faktycznie ocena organów administracji dokonana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 1966r. mogła dotyczyć jedynie tego, czy zebrane dowody pozwalają na stwierdzenie, że wydana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu.

Ocena ta, przeprowadzona została zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i nie doprowadziła organu administracji do stwierdzenia, że orzeczenie o przejściu nieruchomości na własność Państwa rażąco naruszało prawo, a zatem, by zachodziły podstawy do zastosowania sankcji nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji odnosząc się do postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania przez organ administracji trafnie ocenił je jako odpowiadające wymogom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art.184 p.p.s.a.