Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1078/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Wójta Gminy Pcim na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było na podstawie wniosku z dnia 18 listopada 2013 r., złożonego przez G. T. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Wójt Gminy Pcim orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego.
Na skutek pisma z dnia 3 marca 2017 r. Sądu Rejonowego w Myślenicach I Wydział Cywilny, zawiadomieniem z dnia 14 kwietnia 2017 r. powiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2017 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy Pcim o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wójt Gminy Pcim zarzucił naruszenie prawa procesowego – art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 i 34 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargę wskazał, że strona skarżąca (Wójt Gminy Pcim) nie miała legitymacji do zaskarżenia do sądu administracyjnego kwestionowanej decyzji.
Powołując się m.in. na uchwałę 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., sygn. III AZP 5/84 Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy organ jest uprawnionym organem do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której wydaje decyzję, wójt, ani gmina, ani żaden jej organ, nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu wydanej nie tylko w postępowaniu odwoławczym, ale i nadzwyczajnym.
Ponadto z treści art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości na wniosek lub z urzędu i wydają w tej sprawie decyzję administracyjną o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W takim wypadku gmina wydająca (przez swoje organy) decyzje administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako jeden z elementów państwa, czego dowodem jest powierzenie jej również zadań z zakresu administracji rządowej.
Wobec tego argumentacja strony skarżącej, że posiada legitymację do zaskarżenia również i decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, czy to ze względów procesowych, czy też ze względów jej oddziaływania na władztwo gminy, Sąd uznał za nieuzasadnioną.
Dodano przy tym, że w kwestii posiadania przez stronę skarżącą interesu prawnego nie jest wymagane przeprowadzenie, czy też poczynienie szerszych, głębszych rozważań w tej materii. Jasne jest bowiem, że niezależnie od fazy postępowania administracyjnego (czy to zwykłego, czy to nadzwyczajnego) nie jest dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował, raz pozycję organu, innym zaś razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy Pcim, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na działanie organu w postępowaniu administracyjnym z powołaniem się na jej niedopuszczalność, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący posiada legitymację procesową do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do sądu administracyjnego;
- 2) art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, że Wójt Gminy Pcim nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do sądu administracyjnego ze względu na brak legitymacji procesowej, pomimo że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) przeprowadzenie rozprawy;
- 2) uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji celem rozpatrzenia merytorycznego skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego za obie instancje.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. T. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Wójta Gminy Pcim o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 P.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 P.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w myśl art. 50 § 2 P.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak wskazuje się w doktrynie, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze, s. 131).
Podkreślić należy, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. Ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Pojęcie strony definiują art. 28 i 29 k.p.a., z których wynika, ze stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji.
Należy przy tym dodać, że na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 613/06; dostępne w bazie orzeczeń dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższy pogląd jest zgodny z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych wyrażoną m.in. w powołanych przez Sąd I instancji wyrokach i uchwałach z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 oraz z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03.
W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy Pcim był (na podstawie art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne) organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, co do którego toczyło się następnie postępowanie nieważnościowe zakończone decyzją objętą wniesioną skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie właściwie zatem uznał, że Wójt Gminy Pcim nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a jego skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku G. T. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).