Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 211/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. I. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wojewoda Podkarpacki, decyzją z [...] lipca 2009 r., nr [...], ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie autostrady A-4 na odcinku Węzeł Przeworsk–Korczowa (Granica Państwa), od km 612+300,00 do km 668+837,65, która stała się ostateczna [...] sierpnia 2009 r., a decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 44 650 zł na rzecz Z. I. i B. I. za prawo własności nieruchomości położonej w S., gmina R. – działkę nr [...] o pow. 0,3491 ha. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując na nieprawidłowości operatu szacunkowego. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] listopada 2012 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 11 026 zł na rzecz Z. I. i B. I. za prawo własności przedmiotowej nieruchomości.
Utrzymując w mocy tę decyzję, decyzją wskazaną na wstępie, Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał: Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy z 6 września 2012 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego L. G., którego aktualność potwierdzona została na dzień 30 grudnia 2013 r. Biegły ustalił, że wyceniana działka położona jest w miejscowości S., gmina R., powiat J., Województwo Podkarpackie, ma zwarty, regularny, wielokątny kształt, a sąsiedztwo stanowią grunty niezabudowane, rolne, od strony północnej i wschodniej droga gruntowa. Nieruchomość położona jest w południowej, peryferyjnej części miejscowości (w pobliżu granicy administracyjnej pomiędzy miejscowością S. i S.), na obszarze niezainwestowanym, w terenach wykorzystywanych rolniczo, stanowi teren płaski, jest niezabudowana i nieuzbrojona – znajduje się poza zasięgiem sieci infrastruktury technicznej, posiada dojazd drogą częściowo utwardzoną.
Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jego zdaniem brak jest danych rynkowych z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości, które umożliwiałyby określenie wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym na podstawie transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi. Dlatego wyceny przedmiotowej nieruchomości biegły dokonał, biorąc pod uwagę transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a dodatkowo przeanalizował transakcje o przeznaczeniu mieszkaniowym. Dla potrzeb wyceny gruntu wykorzystał 17 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, ich ceny kształtowały się w przedziale od 9.600 do 23.000 zł/ha, a z uwagi na stabilizacje cen w okresie badania rynku odstąpiono od ich aktualizacji. Biegły wyjaśnił, iż wartość przedmiotowej nieruchomości określił na podstawie transakcji gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnych, powiększając o 50%, zgodnie z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.
Nr 207, poz. 2109). Stawkę procentową ustalił przy uwzględnieniu odpowiednich relacji występujących pomiędzy cenami gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe (średnie ceny wynoszą 25,00 zł/m2 i szacowany grunt w następstwie przeznaczenia na cele drogowe stał się gruntem budowlanym), a cenami gruntów rolnych (średnie ceny gruntów wynoszą 1,43 zł/m2). Wysokość stawki procentowej, zgodnie z § 36 ust. 3, przyjął na poziomie 50%. Ostateczną wartość prawa własności działki nr [...] określił na kwotę 11 026 zł. Biegły prawidłowo zastosował procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. z uwagi na drogowe przeznaczenie działki. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań zasadnie przyjął nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolne, powiększone o 50%, zgodnie z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny.
Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wartość działki nr [...] wynika z faktu, iż zgodnie z ustaleniami biegłego działka ta otoczona jest nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym i ceny tego typu nieruchomości stanowiły odniesienie do oszacowania wartości wywłaszczonego gruntu, przy czym, ze względu na zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy tak oszacowaną wartość powiększono o 50%.
Wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii nowego biegłego nie jest zasadny, ponieważ po dokonaniu analizy operatu szacunkowego należy dojść do przekonania, że nie można mu zarzucić wadliwości, zaś odwołujący się mógł przedstawić kontroperat, sporządzony przez wybranego przez siebie rzeczoznawcę majątkowego, czego jednak nie uczynił.
Oddalając skargę Z. I., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po omówieniu zasad ustalania wartości nieruchomości, w tym zasady korzyści, wskazał: Rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości dla celów odszkodowania według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia w rozumieniu art. 134 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości tej nieruchomości. Mające odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisy § 36 ust. 1–4 rozporządzenia jako zasadę wprowadzają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na cele drogowe. § 36 ust. 4 rozporządzenia, mający zastosowanie w stwierdzonym stanie faktycznym, jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej zgodnie z przeznaczeniem gruntów przeważających wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi.
Rzeczoznawca w operacie wykluczył możliwość ustalenia ceny rynkowej na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi, ze względu na ich niewystarczającą liczbę. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2014 r.). Pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).
Sporządzony w sprawie operat zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Jeśli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego uprawniona była na mocy art. 157 u.g.n., czego jednak nie zrobiła. W sprawie dokładnie wyjaśniono stan faktyczny (i przedstawiono prawidłowy operat, który został poddany ocenie organów), ustosunkowano się w zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącego, wyczerpująco zebrano materiał dowodowy, a organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (równocześnie skarżący nie przedstawił kontroperatu).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. I., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono:
- I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez niewypełnienie dyspozycji w niej zawartej, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem;
- 2. art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518), poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez niewypełnienie dyspozycji w nim zawartej i przyznanie odszkodowania nieodpowiadającego wartości wywłaszczeniowej nieruchomości i naruszenie zasady "słusznego odszkodowania";
- 3. art. 134 ust. 4 w zw. z art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518), poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez niewypełnienie dyspozycji w nim zawartej i niewłaściwe oszacowanie wartości nieruchomości w związku z celem wywłaszczenia.
- II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącego, w sytuacji gdy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 107 §3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 77 §1 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, przez co została wypełniona dyspozycja z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
Zgodnie z Konstytucją wywłaszczenie może nastąpić za odszkodowaniem "słusznym". Odszkodowanie słuszne to nie pełne, całkowite, czy takie jakie chciałby uzyskać wywłaszczany, ale odzwierciedlające wartość rynkową nieruchomości w dacie ustalania odszkodowania. Ustalanie wartości nieruchomości, która ma odpowiadać słusznemu odszkodowaniu jest uregulowane przepisami, określającymi zasady jakimi należy się kierować przy obliczaniu wartości. Wartość nieruchomości wyliczana jest w operacie szacunkowym przez biegłego, który zasady te musi zachować. Rolą organów orzekających o odszkodowaniu jest ocena operatu pod względem zgodności z tymi przepisami, prawidłowości przyjętych do porównań nieruchomości, ich podobieństw i różnic, zastosowania czynników korygujących, itd. Kompletna ocena operatu w świetle ww. czynników może stanowić podstawę wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania.
Natomiast brak takiej pełnej oceny istotnego dowodu, jakim jest operat szacunkowy może prowadzić do uznania, że sprawa ustalenia odszkodowania nie została w pełni wyjaśniona, a określoną decyzją wysokość trudno uznać za słuszne odszkodowanie.
W niniejszej sprawie zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że odszkodowanie zostało określone prawidłowo, bowiem wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, a przepisy regulujące ustalanie odszkodowania zachowane.
W sporządzonym na potrzeby ustalenia odszkodowania operacie biegły rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący, logiczny i jasny wyliczył wartość nieruchomości, wskazał jakie i dlaczego przyjął do tego wyliczenia transakcje, jakie zastosował czynniki korygujące, dlaczego zastosował zasadę "korzyści". Organy administracji dokonały szczegółowej oceny tego operatu, wyjaśniły przyczyny, dla których został on uznany za zgodny z przepisami, a tym samym mogący stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.
Oceny prawidłowości operatu i rozstrzygnięć organów w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów dokonał także Wojewódzki Sąd Administracyjny i z oceną Sądu, iż nie nastąpiło naruszenie przepisów i że okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, należy się zgodzić.
Zauważyć należy, iż w całym postępowaniu tak administracyjnym, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i w skardze kasacyjnej skarżący nie zgadzając się z operatem biegłego zarzuty formułuje w sposób ogólnikowy. W całym procesie, we wszystkich pismach procesowych nie zawarł w istocie żadnych konkretów, wskazujących na nieprawidłowości i uchybienia postępowania. Zarzuty sprowadzają się do tego, że odszkodowanie jest za niskie, jednak nie wynika czy ma to miejsce z niewłaściwego określenia stanu nieruchomości, otoczenia, wadliwie przyjętych transakcji do porównań. Tak ogólnikowa niezgoda na wysokość odszkodowania przy dokładnie dokonanej ocenie operatu nie mogła spowodować uchylenia orzeczeń wydanych w sprawie.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.