Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 499/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Miasta [...], dalej jako "Prokurator", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.Z., zaskarżając go w całości, zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj.
- a) art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), dalej jako "u.p.s." przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest wydanie decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, dalej jako "DPS", przez włączenie w tym nadzwyczajnym trybie do katalogu osób zobowiązanych A.Z., która dotychczas nie była obciążona obowiązkiem i nie zawarła umowy zobowiązującej ją do uiszczenia opłat;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez niewyczerpujące rozważenie zebranego materiału dowodowego i niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez zaniechanie ustalenia i wykazania zmian w sytuacji dochodowej A.Z., które stanowiłyby podstawę do zobowiązania jej do ponoszenia opłaty za pobyt P.S. w kwocie wskazanej przez organ,
- b) art. 163 k.p.a., poprzez zmianę decyzji mającej ostateczny i wiążący charakter, a w konsekwencji uznanie iż możliwe jest zastosowanie szczególnego trybu wzruszenia decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że brak jest możliwości zmiany decyzji pierwotnej, która miała w jej ocenie charakter ostateczny i wiążący na przyszłość. Niedopuszczalna jest zatem zmiana przez organ decyzji własnej na rzecz innego podmiotu aniżeli adresaci pierwotnej decyzji, Podkreśliła przy tym, że w pierwotnej decyzji nie została wskazana jako zobowiązana do partycypowania w kosztach utrzymania P.S. Jej zdaniem nie może ona ponosić negatywnych konsekwencji uchybień dokonanych przez organ wydający decyzję pierwotną. Dalej wskazała, że warunkiem zmiany odpłatności za pobyt w DPS jest zaistnienie przesłanki zmiany sytuacji dochodowej, którą należy rozumieć jako realne przysporzenie majątkowe, pozwalające na samodzielne pokrycie opłat w całości lub części za pobyt w DPS.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, w uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.
W uzasadnieniu tej uchwały zaakcentowano, że wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 u.p.s. przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 u.p.s., musi zostać ustalona w drodze umowy zaakceptowanej przez organ lub w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. przez właściwy organ administracji.
NSA stwierdził, że ustalenie na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. w drodze decyzji opłaty ponoszonej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 ustawy za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest alternatywnym rozwiązaniem w stosunku do możliwości ustalenia tej opłaty w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Inaczej ujmując, w każdym przypadku gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy.
Ta możliwa elastyczność w zakresie formy ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy uzasadnia posłużenie się spójnikiem alternatywy zwykłej, celem oddania relacji istniejących między ustaleniem opłaty w drodze decyzji i umowy.
W wyroku z 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2868/16 NSA powołując się na ww. uchwałę stwierdził, że dopuszczalne jest objęcie decyzją zmieniającą (art. 106 ust. 5 u.p.s.) innych osób, nieujętych w pierwotnej decyzji, pomimo braku zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy (przy spełnieniu określonych prawem kryteriów dla wydania nowego rozstrzygnięcia). Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Zauważyć bowiem należy, iż zasada kolejności przyjęta w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Stanowisko strony prezentowane w tej sprawie uniemożliwiałoby w istocie zstępnym osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej partycypację w kosztach jego utrzymania w D.P.S. nawet w sytuacji, gdyby wyrażali oni na to zgodę, tylko dlatego że wcześniej nie zawarli stosownej umowy.
Ustawa o pomocy społecznej przewiduje obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, który spoczywa nie tylko na zainteresowanym ale także na członkach jego rodziny, wskazanych w art. 61 ust. 1 tej ustawy.
Mając na względzie powołaną uchwałę należało przyjąć za trafne stanowisko Sądu I instancji, iż postępowanie administracyjne w tej sprawie nie było bezprzedmiotowe z uwagi na okoliczność, że A.Z. nie została wskazana jako podmiot zobowiązany w decyzji pierwotnej.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa procesowego. Skarga kasacyjna nie określa precyzyjnie, które okoliczności lub fakty nie zostały wyjaśnione lub zostały ustalone z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. To na podmiocie skarżącym kasacyjnie ciąży obowiązek wykazania naruszenia procedury, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 163 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Powołany art. 163 k.p.a. nie może być jedyną i samodzielną podstawą prawną wzruszania decyzji, gdyż nie określa przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego. Stanowisko to jest przyjęte w piśmiennictwie i orzecznictwie. Tak stwierdzono na przykład w wyroku NSA we Wrocławiu z 16.05.1991 r., SA/Wr 371/91, OSP 1991/11, poz. 268, z glosą J. Borkowskiego, OSP 1992/2, poz. 29, której autor stwierdza, że przepis art. 163 k.p.a. nie może być proceduralną podstawą zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją uchylenia decyzji a materialnoprawną instytucją cofnięcia uprawnienia, której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej.
Przyjęcie rozumowania skarżącej kasacyjnie za poprawne oznaczałoby wypaczenie sensu ustawy, gdyż niemożliwa byłaby zmiana kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia kosztów utrzymania w D.P.S., pomimo że ustawa nakazuje aktualizować ten obowiązek. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. skarżąca kasacyjnie, jako córka P.S., jest w kręgu podmiotów potencjalnie zobowiązanych do ponoszenia opłat, a sprawa w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w D.P.S. jest to nową sprawą administracyjną, której przedmiot i treść wyznacza art. 106 ust. 5 u.p.s.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.