Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3253/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 484/14, po rozpatrzeniu skargi Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 98 ust. 3 oraz 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.) odmówił ustalenia na rzecz Z. B. odszkodowania za nieruchomość położoną w K., gmina [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1895 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,4808 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0453 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 0,3749 ha. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Wójt Gminy [...], działając na wniosek Z. B., ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 6,5953 ha, stanowiącej własność wnioskodawczyni. W następstwie dokonanego podziału pod drogi wewnętrzne wydzielono m.in. działki nr: [...], [...], [...] oraz [...].

Podziału dokonano pod warunkiem ustanowienia dla wydzielanych tą decyzją działek pod budownictwo mieszkaniowe służebności drogowej na wydzielonych pod drogi wewnętrzne działkach nr: [...], [...] i [...], [...], lub ich zbycia wraz z udziałem w prawie do drogi wewnętrznej, na podstawie art. 99 w związku z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zatwierdzający podział stwierdził, że nieruchomość będąca przedmiotem podziału znajduje się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. WIkp. z dnia 26 listopada 2002 r. Nr 142, poz. 3876) i przeznaczona jest w zakresie projektowanych działek: nr [...] i [...] pod ulice dojazdowe "KD", nr [...] pod drogę przeciwpożarową "KPP" oraz nr [...] pod ciąg pieszo-jezdny "KX". Zgodność projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego potwierdzona została postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r.

Z. B. wnioskiem z dnia 20 lutego 2013 r. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za 4 działki wydzielone pod drogi wewnętrzne, w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie nie doszło do zawarcia ugody pomiędzy wnioskodawczynią a Gminą [...] odnośnie wysokości przedmiotowego odszkodowania. W tej sytuacji wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania Starosta wyjaśnił, że decyzja podziałowa z dnia [...] czerwca 2003 r. wydana została na wniosek właścicielki. Zarówno jej treść, jak i obejmujące przedmiotową nieruchomość postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaprzeczają twierdzeniu o wydzieleniu spornych działek pod drogę publiczną. Organ przywołał treść przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i wyjaśnił, jakie warunki musi spełnić droga, aby można było ją uznać za drogę publiczną. Wskazał, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, są drogami wewnętrznymi i były zdefiniowane w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy w dacie wydania decyzji podziałowej jako drogi wewnętrzne.

W dacie podziału przedmiotowa nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi K. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. Nr [...]. Wymieniony plan w zakresie komunikacji wyznaczył w punkcie 12 § 2 m.in. ulice dojazdowe KD, drogi przeciwpożarowe KPP oraz ciągi pieszo-jezdne KX, postanawiając jednocześnie w § 3, że za drogi publiczne uznaje się wszystkie drogi zbiorcze i lokalne, natomiast drogi dojazdowe, przeciwpożarowe i ciągi pieszo-jezdne uznaje się za drogi wewnętrzne. Z porównania mapy stanowiącej załącznik graficzny do tej uchwały z projektem podziału, będącym integralną częścią decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 2003 r., jednoznacznie wynika, że wydzielona tą decyzją działka nr [...] leży w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-jezdnego KX, działki nr [...] i [...] znajdują się na obszarze dróg dojazdowych KD, natomiast działka nr [...] odpowiada planowanej drodze przeciwpożarowej KPP.

W sentencji decyzji podziałowej jednoznacznie stwierdzono, że działki nr [...], [...], [...] i [...] wydziela się pod drogi wewnętrzne i podziału dokonuje się pod warunkiem ustanowienia dla działek wydzielanych tą decyzją pod budownictwo mieszkaniowe służebności drogowej na wydzielonych pod drogi wewnętrzne działkach nr [...], [...], [...] i [...] lub ich zbycia wraz z udziałem w prawie do drogi wewnętrznej. Analiza treści decyzji podziałowej oraz obowiązującego w dniu jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje, zdaniem Starosty [...], uznać, że wobec niespełnienia w przedmiotowej sprawie warunków przejścia własności nieruchomości określonych w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak też jest możliwości ustalenia za nią odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3.

W zakresie przedstawionej oceny stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania organ I instancji odwołał się do piśmiennictwa oraz orzecznictwa sądowo administracyjnego.

Starosta nie uwzględnił żądań zawartych w piśmie z dnia 20 lutego 2013 r., dotyczących przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, z przesłuchania strony oraz wskazanych we wniosku świadków na okoliczność, że charakter działek [...], [...], [...], [... ]uzasadnia zastosowanie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu wnioskowane środki dowodowe są nieadekwatne do udowodnienia okoliczności, dla dowiedzenia których zostały powołane, bowiem o publicznym bądź niepublicznym charakterze drogi, pod którą wydzielono nieruchomość, świadczy treść dokumentów urzędowych takich jak decyzja podziałowa oraz miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu jej wydania.

Odnosząc się do argumentacji strony zawartej w piśmie z dnia 25 września 2013 r., Starosta uznał, że nie znajdują one zastosowania w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania z uwagi na odmienną sytuację prawną, tj. dokonanie podziału pod warunkiem ustanowienia na wydzielonych pod drogę wewnętrzną działkach nr [...], [...], [...] i [...] służebności drogowej dla działek wydzielanych tą decyzją pod budownictwo mieszkaniowe lub ich zbycia wraz z udziałem w prawie do drogi wewnętrznej, w celu zapewnienia wydzielanym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Podkreślono, że wydzielenie drogi w oparciu o art. 99, w związku z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza o jej wewnętrznym charakterze, a zatem powołane przez wnioskodawczynię kryteria oceny charakteru drogi są w niniejszym postępowaniu bezużyteczne.

Wskazano również, że oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 30 lipca 2013 r. wykazały, że spośród czterech jedynie działka nr [...] (w przypadku gdyby podziału nie dokonano pod wskazanym wyżej warunkiem) mogłaby być przedmiotem dalszych rozważań i oceny według powołanych przez stronę kryteriów, bowiem działka nr [...] stanowi dojazd do określonej liczby (4) nieruchomości wydzielonych tą samą decyzją podziałową, działka nr [...] jedynie w części wykorzystywana jest podobnie jak poprzednia jako dojazd do sąsiadujących z nią nieruchomości, natomiast na działce nr [...] nie urządzono drogi i stanowi ona las. Podkreślono, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nie daje Gminie [...] możliwości ujawnienia się w księdze wieczystej jako właściciel działek nr [...], [...], [...] i [...]. W działach II odpowiednich ksiąg wieczystych nadal figurują jako jej współwłaściciele obok Zofii Bartosiak, właściciele wydzielonych decyzją podziałową działek pod budownictwo mieszkaniowe.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Z. B. złożyła odwołanie.

W jego uzasadnieniu zarzucono Staroście naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez pominięcie dowodów w postaci korespondencji z Lasami Państwowymi, pominięcie stanowiska zajętego przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. skarga 22531/05, sprawa Bugajny i inni przeciwko Polsce, brak kompleksowej analizy stanu prawnego nieruchomości stanowiących otoczenia działek, których wniosek dotyczył, pod kątem prognozowanego przeznaczenia nieruchomości będących przedmiotem postępowania oraz nieruchomości sąsiednich. Zarzucono także naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie omówienia dokumentacji przedstawionej przez stronę w toku postępowania oraz nieprzedstawienie, w jaki sposób na sytuację prawną skarżącej wpływa fakt, że część działek objętych postępowaniem stanowi współwłasność osób trzecich. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez jego niezastosowanie oraz uznanie, że dokonanie podziału nieruchomości skarżącej w sposób i na warunkach określonych w decyzji z [...] czerwca 2013 r. nastąpiło bez ograniczenia prawa własności skarżącej do nieruchomości. Tym samym naruszono również art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie podzielił stanowiska strony obszernie przedstawionego w uzasadnieniu złożonego odwołania. Działki nr: [...], [...], [...], [...] są drogami wewnętrznymi, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż stanowią one drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, służące do obsługi nieruchomości mieszkaniowych.

Odnosząc się do argumentacji strony wnoszącej odwołanie, stwierdzono, że nie każda ulica leżąca w ciągu dróg publicznych również posiada taki status. Aby tak się stało, niezbędne jest zaliczenie jej do danej kategorii drogowej w trybie przewidzianym odpowiednimi przepisami oraz wykazanie, że ma ona charakter powszechnie dostępny, rozumiany jako możliwość swobodnego z niej korzystania w celu zaspokajania potrzeb komunikacyjnych nieograniczonej liczby użytkowników, nie będących zobowiązanymi do wykazania swojego prawa do korzystania z takiej drogi. Opisana sytuacja jednakże w niniejszej sprawie nie występuje. Przedmiotowe działki nie zostały bowiem zaliczone do kategorii drogi gminnej, tj. drogi publicznej, w której ciągu się znajdują.

Nie można również uznać, zdaniem organu odwoławczego, że mają one charakter powszechny, gdyż ich współwłaścicielami pozostaje wyodrębniona grupa podmiotów, która uprawniona jest do reglamentowania prawa do korzystania z drogi. Wojewoda podkreślił, że przedmiotowy grunt służy zaspokajaniu potrzeb komunikacyjnych ograniczonej liczby użytkowników, tj. wyłącznie tych, którzy chcą dojechać do działek budowlanych powstałych w wyniku podziału. Dowodem na publiczny charakter spornych działek nie może być również nadanie im nazw, gdyż możliwość nadawania nazw drogom wewnętrznym przewiduje przepis art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem organu II instancji problematyczna sytuacja dotyczy jedynie działki nr [...], która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi drogę przeciwpożarową (KPP). Przedłożone do akt sprawy dokumenty świadczą w istocie, że w toku tworzenia planu jej przebieg był wynikiem konsultacji z Nadleśnictwem [...]. Nie wynikało z nich jednakże, że wydzielone drogi przeciwpożarowe stanowić będą własność Lasów Państwowych, gdyż do podjęcia takiego rozstrzygnięcia brak jest aktualnie podstaw prawnych. Niemniej jednak organ administracji publicznej, orzekając w niniejszej sprawie, związany był aktem prawa miejscowego, jakim jest uchwala Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. Zgodnie z § 3 wskazanego dokumentu, drogi przeciwpożarowe uznane zostały za drogi wewnętrzne. Pomimo tego, iż aktualny stan prawny wynikający z powyższej uchwały może budzić wątpliwości i kontrowersje, jednakże dopóki plan nie zostanie uchylony bądź zmieniony, organy administracji publicznej zobowiązane są do respektowania jego postanowień.

Skoro zaś działka nr [...] została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, a podział nieruchomości został uzależniony od warunku ustanowienia służebności drogi koniecznej bądź zbycia udziałów w tej drodze, to tym samym nie było podstaw prawnych do uznania, w ocenie organu II instancji, że za przedmiotowy grunt odszkodowanie winno zostać ustalone.

Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu I instancji zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, w szczególności co do skutków wynikających z zastosowania art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem w wyniku podziału wydzielone grunty zyskały pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez wydzielone drogi wewnętrzne, a nie zostały bezpośrednio połączone z siecią dróg publicznych, to tym samym dyspozycja normy prawnej wyrażonej w art. 98 ust. 3 ustawy z 1997 r. nie została spełniona, a ustalenie odszkodowania okazało się nieuzasadnione.

Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Z. B. Strona skarżąca, wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, powtórzyła i rozwinęła zarzuty oraz argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazała na publiczne przeznaczenie działki nr [...] jako przeznaczonej pod budowę drogi o cechach drogi gminnej z uwagi na jej parametry, prognozowaną przepustowość, jej połączenie z dwiema gminnymi drogami, znaczną ilość nieruchomości do niej przylegającej, połączeniu z drogą przeciwpożarową. Taki sam charakter ma działka nr [...] przeznaczona pod drogę przeciwpożarową. Potwierdza to również funkcja, jaką działka ta pełni. Działkę tę wydzielono na wyraźne żądanie podmiotu trzeciego, Lasów Państwowych, które nie są zainteresowane jej wykupieniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podniósł, że w sprawie zebrane zostały dowody i materiały wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Z kolei zarzuty dotyczące interpretacji art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami pomijają treść art. 99 tego aktu. Podniesiono, że sprowadzanie instytucji odszkodowania za nieruchomości drogowe tylko do jednego przepisu, bez odniesienia się do regulacji pozostających w obrębie jednostki redakcyjnej tej samej ustawy, mogłoby prowadzić do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z obowiązującym w tym zakresie stanem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 484/14 oddalił skargę i wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Sąd przywołał treść tego przepisu i wyjaśnił, że ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, w tym drogi gminne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy.

Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowe znaczenie ma wykładnia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności użytego w tym przepisie pojęcia "droga publiczna". Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest bowiem ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek skarżącej, 4 nowo powstałe, sporne działki, wydzielone zostały z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne, czy też wydzielenie działek nastąpiło pod drogi o charakterze publicznym drogi gminne. Sąd wyjaśnił, że pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz. 115, ze zm.) i przywołał treść jej art. 1, art. 2 ust. 1 oraz art.

7. Podkreślił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z przywołanej regulacji ustawy o drogach publicznych wynika zdaniem Sądu, że ustawa ta dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie: dróg publicznych i dróg wewnętrznych. W decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału uzyskanej przez skarżącą wskazano, że działki nr [...], [...], [...] i [...] przeznaczone są pod drogi wewnętrzne. Zgodnie bowiem z § 3 planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r., za drogi publiczne uznano wszystkie drogi zbiorcze i lokalne, natomiast drogi dojazdowe, przeciwpożarowe i ciągi pieszo-jezdne uznano za drogi wewnętrzne. Ustalenia planistyczne są w tym zakresie jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Część tekstowa i graficzna planu miejscowego są w tym zakresie spójne. W sentencji decyzji podziałowej jednoznacznie zaś stwierdzono, że działki nr [...], [...], [...] i [...] wydziela się pod drogi wewnętrzne i podziału dokonuje się pod warunkiem ustanowienia dla działek wydzielanych tą decyzją pod budownictwo mieszkaniowe służebności drogowej na wydzielonych pod drogi wewnętrzne działkach nr [...], [...], [...] i [...] lub ich zbycia wraz z udziałem w prawie do drogi wewnętrznej. Analiza treści decyzji podziałowej oraz obowiązującego w dniu jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje uznać, w ocenie Sądu I instancji, że podzielając stanowisko rozpatrujących sprawę organów, objęte niniejszym postępowaniem nieruchomości skarżącej nie spełniają warunków określonych w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu Sąd I instancji omówił także szeroko treść art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. Nr 36, poz. 175) oraz wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. Wskazał jednakże na odmienny stan faktyczny zaistniały w rozpatrywanej sprawie. W sprawie dotyczącej decyzji podziałowej badanej przez Trybunał obowiązywało inne brzmienie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aniżeli przepis ten ma od dnia 15 lutego 2000 r. Niektóre działki zostały przeznaczone na cele budowlane, inne na otwartą przestrzeń lub garaże, a kilka działek zostało przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, działki drogowe nie zostały jednak w ogóle ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na działkach powstałych w wyniku podziału właściciel zbudował osiedle mieszkaniowe, zbudował on także drogi, które służyły jako drogi publiczne, zapewniając ogółowi dostęp do nieruchomości, zarówno transportowi publicznemu, jak i prywatnemu.

W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę powstały po podziale układ komunikacyjny nie pozwala uznać, że drogi przewidziane na działkach nr [...], [...] oraz [...] mają charakter powszechny, ogólnodostępny - w rozumieniu powołanego wyroku ETPCz w sprawie Bugajny. Zasadniczo wymienione działki mogą zostać przez właściciela udostępnione do ruchu wyłącznie właścicielom położnych przy niej działek. W przypadku udostępnienia innym osobom mogą one stanowić także dojazd do innych, dalej położonych nieruchomości, dojazd ten może jednak również odbywać się w inny sposób, przez inne drogi, bowiem droga wewnętrzna na działce nr [...] nie stanowi jedynej możliwej drogi dojazdowej do innych nieruchomości.

Nadto z akt sprawy wynika, że skarżąca ustanawia na działce stanowiącej drogę wewnętrzną służebności drogowe przechodu i przejazdu oraz sprzedaje udziały w tej drodze wraz z prawem własności działek budowlanych, co ujawniono w księgach wieczystych.

W opinii Sądu charakteru drogi publicznej w powyższym rozumieniu nie można również przypisać działce nr [...], która wydzielona została pod drogę przeciwpożarową. Niewątpliwie działkę tę wydzielono, mając na uwadze postanowienia planu miejscowego, do czego organy administracji były zobowiązane. Wydzielenie tej działki drogowej związane było z istniejącym w tym miejscu lasem i koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego, tak dla lasu, jak i planowanej zabudowy mieszkaniowej. Z załączonej do akt mapy wynika, że działka nr [...], aczkolwiek jest połączona poprzez działkę nr [...] z drogą gminną, to nie wchodzi w istniejący na tym obszarze układ komunikacyjny służący mieszkańcom powstającego osiedla mieszkaniowego.

Ponadto, w odniesieniu do tej działki organ ustalił, że nie urządzono na niej drogi i nadal stanowi ona las, a w księdze wieczystej, w której zapisana jest aktualnie działka nr [...], figurują jako jej współwłaściciele - obok skarżącej, właściciele wydzielonych ww. decyzją działek pod budownictwo mieszkaniowe. W konsekwencji, również w przypadku tej działki brak jest podstawy prawnej, która uzasadniałaby wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze argumentu, że wydzielając działkę nr [...], skarżącą pozbawiono prawa sprzedaży tej części jej nieruchomości, Sąd wskazał, że w przypadku niezasadnego zaliczenia tej działki w planie zagospodarowania przestrzennego do dróg przeciwpożarowych, stronie zainteresowanej przysługuje prawo wniesienia skargi na uchwałę w tej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Kwalifikacja drogi w planie zagospodarowania przestrzennego nie ma bowiem charakteru uznaniowego i nie może abstrahować od celowości jej wyznaczenia. Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych danej sprawy wynika, że droga przeciwpożarowa w tym miejscu jest zbędna, może okazać się, że jej oznaczenie w planie jako drogi wewnętrznej jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie nieważności takiego uregulowania nie może być jednak dokonane w indywidualnej sprawie o ustalenie odszkodowania, lecz winno nastąpić w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Dopiero w przypadku podważenia przez sąd administracyjny planu w części przeznaczającej nieruchomość pod drogę przeciwpożarową, strona może wystąpić do sądu cywilnego o zasądzenie odszkodowania rekompensującego związaną z tym szkodę. Reasumując, Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów, że w takiej sytuacji brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ostatecznego jej rozpatrzenia. W konsekwencji nie mogły zostać podzielone sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przez organy przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Z. B. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1 - prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcia drogi publicznej i w konsekwencji podzielenie stanowiska organów co do kwalifikacji drogi jako publicznej wyłącznie w oparciu o jej formalne przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w oparciu o jej funkcję i faktyczne przeznaczenie, 2 - przepisów procesowych mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

I - art. 145 § 1 lit c w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez odmowę ich zastosowania i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy:

1. - organy obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego na skutek nieprzeprowadzenia dowodu z wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów dla przykładowych działek wydzielonych pod drogi położonych w miejscowości K. i w innych miejscowościach gminy [...], których właścicielem wskutek zatwierdzenia podziału nieruchomości stała się Gmina [...] oraz dowodu z wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów dla obszaru, w którym położona jest podzielona nieruchomość skarżącej, w celu ustalenia publicznego charakteru działek, których dotyczy niniejsze postępowanie, poprzez wzajemne porównanie działek,
2. - organy obu instancji nie przeprowadziły dowodu z opinii biegłego urbanisty w celu interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w kontekście ustalenia publicznego albo niepublicznego charakteru działek, których dotyczy niniejsze postępowanie,
3. - organy obu instancji nie dokonały wykładni właściwego dla spornych gruntów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, którym objęto działki będące przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją,

II - art. 145 § 1 lit c w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez odmowę ich zastosowania i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy:

1. - organy obu instancji pominęły stwierdzenia Gminy [...] zawarte w treści korespondencji stron dotyczącej działki [...], w kontekście jej publicznego charakteru,
2. - organy obu instancji błędnie uznały, że drogi, które powstaną na działkach będących przedmiotem niniejszego postępowania, będą służyć zaspokajaniu potrzeb komunikacyjnych ograniczonej liczby użytkowników, podczas gdy działki te, w szczególności nr [...] i nr [...], są działkami ogólnodostępnymi, z których już teraz korzysta nieograniczony krąg mieszkańców gminy [...],
3. - organy obu instancji błędnie uznały, że wniosek skarżącej nie może zostać pozytywnie rozpoznany, bowiem skarżąca wraz z pozostałymi współwłaścicielami, którzy nie zostali wezwaniu do uczestnictwa w postępowaniu, posiada możliwość reglamentacji dostępu do działek drogowych, przez co tracą one charakter działek powszechnie dostępnych, tj. dostępnych dla ogółu mieszkańców gminy, a w konsekwencji pominięcie przez organy orzekające istotnych kwestii, np. oceny konieczności partycypacji przez stronę w kosztach budowy i utrzymania dróg, co przerasta możliwości finansowe skarżącej,
4. - organy obu instancji pominęły okoliczność, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania wsi K., zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. powinna stanowić jedynie uszczegółowienie uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. w sprawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy C., tj. aktu prawa miejscowego, któremu, zgodnie z wówczas obowiązującym brzmieniem ustawy o drogach publicznych, nieznane było pojęcie drogi wewnętrznej. Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania wsi K. narusza delegację objętą uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. - § 1 uchwały.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Za całkowicie bezzasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w powiązaniu z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia.

Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.

Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.

Również niezasadny okazał się postawiony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny przepis ten, co do zasady, nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby ewentualnie naruszyć powołany przepis, odmawiając rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Przepis ten nie może zaś być naruszony poprzez niewłaściwe, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, dokonanie przez Sąd kontroli.

Nie jest zaś uchybieniem powołanemu przepisowi dokonanie kontroli legalności czynności organu w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nawet wówczas, jeżeli kontrola ta nie odniosła zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu (pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06, czy z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 1047/06). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działał w rozpatrywanej sprawie w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli zaskarżonej czynności kryterium legalności. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest zatem niezasadny.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.; obecnie: t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 1774, ze zm.) w związku z art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcia drogi publicznej. Zarzut ten także uznać należy za niezasadny. W myśl art. 98 ust. 3, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem.

Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Dla przyjęcia, że spełnione są przesłanki przysługiwania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3, konieczne jest więc przejście działki gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej z nieruchomości, która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13). Zwrócić trzeba uwagę na to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej podział nieruchomości uwarunkowany był co do zasady nie tylko zgodnością z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1), ale także dostępem do drogi publicznej.

Ten dostęp zaś mógł polegać także na wydzieleniu drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowieniu dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3). Nie można zatem twierdzić, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na wydzieleniu drogi wewnętrznej. Jest bezsporne, że działki nr [...], [...], [...], [...] nie przeszły na podstawie decyzji podziałowej z mocy prawa na własność Gminy [...], gdyż uzyskały status dróg wewnętrznych. Fakt ten potwierdzają zapisy w odpowiednich księgach wieczystych. Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, wydana na wniosek Z. B., stała się ostateczna.

Zgodnie z treścią tej decyzji w następstwie dokonanego podziału pod drogi wewnętrzne wydzielono m.in. działki nr: [...], [...], [...] oraz [...]. Podziału dokonano pod warunkiem ustanowienia, dla wydzielanych tą decyzją działek pod budownictwo mieszkaniowe, służebności drogowej na wydzielonych pod drogi wewnętrzne działkach nr: [...], [...] i [...], [...], lub ich zbycia wraz z udziałem w prawie do drogi wewnętrznej, na podstawie art. 99 w związku z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podział ten jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. WIkp. z dnia 26 listopada 2002 r. Nr 142, poz. 3876). Według tego planu, sporne działki stanowią drogi wewnętrzne oznaczone odpowiednio symbolami: działka nr [...] i [...] pod ulice dojazdowe "KD", nr [...] pod drogę przeciwpożarową "KPP" oraz nr [...] pod ciąg pieszo-jezdny "KX". Zgodność projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego potwierdzona została postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r., które nie było zaskarżone.

W analizowanym stanie prawnym nie ma zatem możliwości ustalenia w podstępowaniu o odszkodowanie z tytułu wydzielenia działki gruntu jako drogi, że wydzielona działka ma charakter drogi publicznej na innej podstawie, niż rezultat postępowania podziałowego, uwarunkowanego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu sądowadministracyjnym nie można kwestionować czy też na nowo ustalać treści rozstrzygnięcia decyzji o podziale nieruchomości. Ponadto wskazał, że skoro podział nieruchomości został dokonany z zastrzeżeniem ustanowienia na drogach wewnętrznych odpowiednich służebności drogowych, nie budzi wątpliwości, że tak wydzielone drogi nie mają charakteru dróg publicznych.

Dodatkowo wyjaśnić przy tym należy, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie orzekał na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten również nie był podstawą orzekania przez organy administracji publicznej. Sąd nie mógł natomiast naruszyć przepisu, którego w ogóle nie stosował i który nie był w rozpatrywanej sprawie podstawą orzekania.

W tej sytuacji niezasadny jest również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 konstytucji. Jak bowiem wynika z przedstawionej analizy organy podejmujące działania w rozpatrywanej sprawie działały na podstawie i w granicach określonych przez prawo.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.