Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2005 r. /II SA/Lu 869/04/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Lucyny T. na decyzję samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 30 września 2004 r./ w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co jest kwalifikowaną wadą prawną decyzji uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Decyzja ta została w I instancji wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. /decyzja z 27 czerwca 2004 r./ i odmówiono nią Lucynie T. przyznania na córkę Renatę zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego z tytułu samotnego jej wychowywania i rozpoczęcia roku szkolnego. Decyzja zawierała pouczenie o możliwości jej zaskarżenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. i w konsekwencji Kolegium odwołanie L. T. rozpatrzyło.
Zdaniem Sądu, brak było jednak podstaw do uznania, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, że organem odwoławczym w przedmiotowej sprawie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Za właściwe i prawidłowe uznał Sąd, w świetle zasad techniki legislacyjnej, takie stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym zwłaszcza art. 32 i przepisu art. 127 par. 2 Kpa, które prowadzi do wniosku o właściwości sądu powszechnego jako organu odwoławczego w sprawach o świadczenia rodzinne. Zasadność tego stanowiska potwierdza przepis art. 34 pow. ustawy, odwołujący się do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, a z tych przepisów wynika e organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji jest sąd powszechny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżyło powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej pełnomocnik zarzucił:
1/ naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych a w konsekwencji art. 127 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest uprawnione do rozpoznania odwołania od decyzji organu właściwego w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, ale sąd powszechny;
2/ naruszenie prawa materialnego, wyrażonego w treści art. 56 ust. 1 w związku z art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędna wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w wyniku wprowadzenia zmian do art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego została ustanowiona kompetencja wyłączna sądu powszechnego do rozstrzygania odwołań od wszystkich decyzji w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków;
3/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ poprzez przyjęcie że organem odwoławczym od decyzji wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych jest sąd powszechny pomimo, że właściwość sądu nie wynika wprost ani wyraźnie z przepisów prawa materialnego tj. z ustawy o świadczeniach rodzinnych;
4/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
5/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku w zakresie dotyczącym przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz - przede wszystkim - wykładni art. 477[8] par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/.Istotna dla rozpatrywanej skargi kasacyjnej kwestia była już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjęty w nich kierunek wykładni należy uznać za w pełni zasadny/m.in. wyrok z dnia 20 kwietnia 2005 r. I OSK 178/05, postanowienie z dnia 17 czerwca 2005 r., I OSK 177/05/. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych i w rezultacie sądów administracyjnych nie może być wyprowadzany w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc a wymaga uwzględnienia, inaczej interpretowanej niż uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny, regulacji przyjętej w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
Przyjmuje ona jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 pow. ustawy "organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak też stanowi art. 21 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych "samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)". Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej.
Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 pow. ustawy stanowi, że postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy. Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o: organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne. Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych " w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./.
Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48 i art. 49 pow. ustawy o świadczeniach rodzinnych/.
Przyznanie kompetencji do przyznania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kpa. Od tak określonego toku instancji w postępowaniu administracyjnym mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej", polegającej na przyznaniu organom administracji publicznej właściwości do rozpoznania sprawy w formie decyzji a następnie, w wyniku wniesienia odwołania, przeniesienia sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie takiej "łamanej" procedury załatwiania sprawy wymaga regulacji szczególnej której przykładem może być art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego czy art. 78 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j.
Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804 ze zm./ stanowiący, że od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia a postępowanie w sprawach odwołań toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych /art. 2/.
Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak jest bowiem przepisu szczególnego który stanowiłby, że od ich decyzji służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 pow. ustawy, zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowanym "Zmiany w przepisach obowiązujących", nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że "do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego".
Jest to przepis szczególny, ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. W pełni zasadne są zatem w tym zakresie wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej a do postępowania przed nimi mają zastosowanie przepisy Kpa. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok postępowania administracyjnego określony w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. było organem właściwym do rozpatrzenia odwołania a wydana przez nie decyzja nie była obarczona wadą nieważności. Brak regulacji szczególnej wyłącza prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] Kpc nie może stanowić podstawy wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych, wydawane przez organy administracji publicznej.
Nie może takiej podstawy stanowić w sposób oczywisty także wykładnia oparta na przepisach wykonawczych do ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów /Dz.U. 2003 nr 24 poz. 199/, dotyczących zasad techniki prawodawczej.
Zważywszy, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.