Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 837/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), art. 104 iart. 107 k.p.a. oraz w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 4/11) – ustalił odszkodowanie na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. w wysokości 5 980 234,00 zł, z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,2751 ha, położonej w dzielnicy [...] [...] (pkt 1), odmówił powiększenia wysokości odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości (2) i zobowiązał Prezydenta [...] do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.
W motywach rozstrzygnięcia organ m. in. wskazał, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] oraz ostateczną decyzją Ministra infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2009 r. [...], nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,2751 ha, położona w dzielnicy [...] [...] w obrębie[...], została przeznaczona pod budowę węzła [...] w W. (pod przebudowę ulicy [...]) i została przejęta na własność Skarbu Państwa. Działka ta została, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,5147 ha, stanowiącej poprzednio nieruchomość, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...] a w której to księdze "[...] Sp. z. o.o. z siedzibą w W. ujawniona była jako właściciel nieruchomości a ponadto w dziale III tej księgi wpisane były służebności gruntowe, obciążające powyższą nieruchomość.
W związku z powyższym organ wojewódzki wskazał, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania został – na jego zlecenie - sporządzony w dniu [...] grudnia 2012 r. operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego J. Ł., w którym biegły określił wartość powyższej nieruchomości (tj. działki nr [...]) na kwotę 5.980.234 zł, zaś organ uznał operat ten za sporządzony prawidłowo.
Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Prezydenta [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy, przywołując treść art. 6 ust. 1i ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych ustaw, art. 12 ust. 4 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwanej dalej: specustawą drogową), art. 134 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 154 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, zwanej dalej: u.g.n.), przedstawił stan prawny sprawy oraz omówił zasadnicze założenia i wnioski, wynikające z operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. Ł. a którego aktualność biegły potwierdził w dniu 4 lutego 2014 r..
Ponadto organ naczelny wskazał także na fakt złożenia przez stronę - Prezydenta [...] kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawczynię majątkową – Z. K., a w którym to operacie wartość przedmiotowej nieruchomości ustalona została na kwotę 2 960 452,00 zł.
W związku z powyższym Minister wyjaśnił, że nie budziła zastrzeżeń okoliczność, iż - co do zasady - odszkodowanie za przejęty - z mocy prawa – grunt było należne, jednakże kwota tego odszkodowania nie została w sposób należyty przez Wojewodę zweryfikowana. Po pierwsze bowiem organ, w przypadku przedłożenia przez stronę operatu szacunkowego, wykonanego na jej zlecenie, winien również poddać go ocenie i w oparciu także o ten dowód rozstrzygnąć prowadzoną sprawę, zwłaszcza w sytuacji, w której w obu operatach wartość wycenianej nieruchomości tak była różna, jak w niniejszej sprawie a po drugie, organ winien przy ustalaniu wysokości odszkodowania uwzględnić również kwotę już wcześniej wypłaconą. W tym miejscu Minister bowiem podniósł, że Prezydent [...] wypłacił [...] sp. z. o.o. z siedzibą w W. w dniu 22 lutego 2011 r. odszkodowanie w wysokości 5. 715. 670 zł (wraz z dodatkowymi kosztami komorniczymi), to jest w wysokości określonej w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], a które to decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 4/11).
Ponadto zdaniem Ministra, Wojewoda [...] nie ustalił też podmiotów, którym przysługiwały prawa rzeczowe (służebności) do przedmiotowej nieruchomości i w związku z tym błędnie zastosował art. 8 u.g.n. w zw. z art. 49 k.p.a., który to przepis mógłby być przywołany, ale jedynie w sytuacji, w której nie był ustalony adres strony a nie kiedy nie było w ogóle wiadomo, kto jest stroną postępowania. Zatem organ I instancji nie ustalił należycie służebników gruntowych przedmiotowej nieruchomości, czyli nie podjął czynności zmierzających do ustalenia wszystkich stron postępowania.
W rezultacie, w ocenie Ministra, Wojewoda nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości, co spowodowało naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] Sp. z. o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi: rażąco błędne ustalenia faktyczne i prawne, które miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji z naruszeniem terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. oraz terminu wskazanego przez organ w piśmie z dnia 17 listopada 2014 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.
Na wstępie Sąd wskazał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie był bezsporny i dlatego, akceptując ustalenia dokonane przez organ odwoławczy, poddał zaskarżoną decyzję jedynie kontroli pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto nadmienił, że – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – orzekał w ramach związania oceną prawną i stanowiskiem co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (cyt.): "z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 944/14", a który to wyrok odnosił się zasadniczo do wadliwości decyzji organów obu instancji, a które - w ocenie składu wówczas orzekającego - zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Nakaz zaś rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadzał się do obowiązku dokładnego przeanalizowania operatu szacunkowego i podjęcia stosownych czynności w przedmiocie ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości.
W sprawie zostały bowiem przedstawione dwa operaty szacunkowe, sporządzone przez tego samego rzeczoznawcę, z czego pierwszy - z dnia 14.07.2009 r. - określał wartość nieruchomości na kwotę 5 842 648 zł a drugi - z dnia 16.02.2010 r. ("operat zamienny") wskazywał na wartość nieruchomości na kwotę 5 715 670 zł, przy czym ten ostatni operat stał się podstawą ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. Organy odniosły się przy tym do podstawy rozstrzygnięcia w sposób lakoniczny.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego obecnie rozpoznającego sprawę, organ I instancji nie zastosował się w pełni do wskazanych wyżej zaleceń Sądu, polegających na obowiązku zgromadzenia i rozpoznania całości materiału dowodowego. Ponadto organ ten również wydał błędną decyzję bo nie uwzględnił w niej, dokonanej w dniu 22 lutego 2011 r. (na podstawie uchylonej decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]) wypłaty odszkodowania na rzecz uprawnionej Spółki, w wysokości 5. 715. 670,00 zł. Tym samym – jak kontynuował Sąd, powołując się w tym miejscu na wykładnię art. 12 specustawy drogowej i art. 132 ust. 3a u.g.n., dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 830/11) oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1085/11) i z dnia 26 stycznia 2012r. (sygn. akt I SA/Wa 1092/11) - Wojewoda przyznał niejako dwukrotnie odszkodowanie za tę samą nieruchomość.
Ostatecznie zatem Sąd uznał za w pełni słuszne stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym organ I instancji winien podjąć wszelkie czynności zmierzające do wykonania podniesionych w zaskarżonej decyzji wskazań co do dalszego postępowania, w tym dokonania stosownego potrącenia, należnego [...] sp. z.o.o. z siedzibą w Warszawie odszkodowania, z odszkodowaniem uprzednio już wypłaconym, po ustaleniu rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Sp. z o.o. w Warszawie, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- I. prawa materialnego, a to art. 154 ust. 1 i art. 157 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) - poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której została już ustalona rzeczywista wartość przedmiotowej nieruchomości, bowiem po ponownym rozpoznaniu sprawy sporządzony został przez J. Ł. operat szacunkowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., zawierający prawidłową wycenę wartości rynkowej tej nieruchomości, opierający się o właściwą metodę wyceny i nie podważony przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a co za tym idzie mogący stanowić podstawę do określenia odszkodowania,
- II. prawa procesowego, a to:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107§ 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2017, poz.1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zostały one oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, w postaci art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1, art. 80 i art. 107§ 3 k.p.a., a także art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz na obrazie prawa materialnego, to jest: art. 154 ust. 1 i art. 157 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – poprzez ich niezastosowanie.
Odnosząc się do powyższych zarzutów, wyjaśnić należy, że nie były one uzasadnione. Wprawdzie zgodzić się trzeba że skarżącym kasacyjnie, iż w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, podnosząc, że obecnie rozpoznając sprawę, orzekał w ramach związania, określonego w art. 153 p.p.s.a., i wskazał w tym miejscu na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (cyt.): "z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 944/14" (strona 7 uzasadnienia), podczas, gdy związanie to wynikało z treści wyroku tego samego Sądu, ale wydanego w dniu 8 listopada 2011 r. (sygn. akt 4/11), to jednak uchybienie to miało wyłącznie charakter pomyłki pisarskiej. Świadczy o tym zarówno przytoczenie przez Sąd Wojewódzki głównych zarzutów, które poprzednio, to jest w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., zostały przez Sąd wytknięte organom (kwestia dotycząca dwóch operatów, w tym jednego, nazwanego operatem "zamiennym"), jak również okoliczność, że w części historycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji na stronie 4 uzasadnienia, prawidłowo ten wyrok określił.
Niezasadnie także skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu, iż przyjął, że w sprawie zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe, to jest: z dnia 14 lipca 2009 r. i z dnia 16 lutego 2010 r. Ta wypowiedź Sądu I instancji odnosiła się bowiem do treści zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2011 r.
Zarzucany zaś brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny, dotyczącej operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] grudnia 2012 r. przez rzeczoznawcę J. Ł., również nie był trafny. Skoro bowiem – jak ustalił organ odwoławczy – w toku postępowania administracyjnego zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe, to jest jeden – na zlecenie organu (operat sporządzony przez J. Ł.) i drugi - na zlecenie Prezydenta [...] (operat sporządzony w dniu 9 czerwca 2014 r. przez Z. K.) to obowiązkiem organu, dokonującego ustalenia wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,2751 ha, położonej w dzielnicy [...] [...], było odniesienie się do treści zawartej w obu tych operatach. Dodatkowego podkreślenia w tym miejscu zwłaszcza wymaga okoliczność, że wartość wycenianej nieruchomości, przyjęta przez obu w/w rzeczoznawców była zasadniczo różna. W operacie, sporządzonym przez J. Ł. została ona określona na kwotę 5.980.234 zł a w operacie Z. K., nieruchomość tę wyceniono na sumę zaledwie 2.173,84 zł.
W tych warunkach, skoro brak było oceny organu odnoszącej się do tego ostatniego operatu, Sąd Wojewódzki nie mógł oceniać tylko jednego operatu, to jest tego, co do którego organ wojewódzki przyjął, że był on prawidłowy a zatem mógł stanowić podstawę rozstrzygania.
Z tych względów zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia art. 141 p.p.s.a. nie był uzasadniony.
Zgodzić się też trzeba z Ministrem, że w obu w/w operatach wystąpiła nie tylko duża rozbieżność co do ilości transakcji wytypowanych przez biegłych jako materiał porównawczy i konieczne stało się wyjaśnienie szeregu innych kwestii, wskazanych w zaskarżonej do Sądu decyzji ale także, iż Wojewoda [...] nie ustalił w sposób kompletny stron niniejszego postępowania. Powyższe przemawiało więc za słusznością przyjęcia, iż decyzja organu I instancji została wydana w warunkach istotnego uchybienia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zawarcie zaś w zaskarżonej (kasacyjnej) decyzji Ministra szczegółowych wskazań, co do dalszego toku postępowania, czynił nieuzasadnionym zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a.
Wyjaśnić także należy, że oczywiście operat szacunkowy, sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego ma charakter opinii biegłego a zatem osoby, która w danej dziedzinie jest ekspertem. Z tego też powodu ani organ, ani sąd nie może z tą wiedzą konkurować. Tym niemniej nie zmienia to faktu, że operat taki – jak każdy inny dowód – podlega ocenie podmiotu prowadzącego postępowanie. Dotyczy to spełniania przez operat szacunkowy szeregu wymogów prawnych oraz ocenienie go pod względem logiki toku myślenia, jak i jego przejrzystości. Temu celowi służy zaś zadawanie biegłemu pytań, w celu wyjaśnienia niejasności lub wątpliwości (zarówno przez strony postępowania jak i organ) a także możliwość poddania operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców. Z tego też względu w wiążącym obecnie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 4/11) Sąd ten m. in. zwrócił uwagę na fakt, iż zaskarżona w poprzednim postępowaniu decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. i utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. zostały (cyt.) "... wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć znaczenie dla wyniku jej rozstrzygnięcia.
W rozpoznawanej sprawie nakaz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadzał się do obowiązku dokładnego przeanalizowania operatu szacunkowego". Dalej Sąd ten również zauważył, iż (cyt.): Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Dlatego właśnie sposób jego sporządzenia i treść nie mogą budzić wątpliwości, nie mogą zawierać niejasności, niejednoznaczności (...)".
W związku z tym wypada podkreślić, że nie wystarcza, aby w danej sprawie został sporządzony operat szacunkowy, a konieczna jest jeszcze jego ocena, dokonywana przez organ orzekający. Powyższe prowadziło zaś do uznania, że zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 153 p.p.s.a., jak również zarzut obrazy prawa materialnego w postaci przepisów art. 154 ust. 1 i art. 157 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – poprzez ich nie zastosowanie, należało – na tym etapie postępowania - uznać za nieusprawiedliwiony.
Mając zatem powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.