Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2899/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. i K. N.-P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2014 r. [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 6 listopada 1990 r. J. N. – P. zwrócił się do Urzędu Rejonowego w B. o przyznanie ekwiwalentu z tytułu pozostawienia przez J. N. – P., K. N. – P. i W. N. – P. nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości W., powiat stoliński, województwo poleskie. Protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia 27 maja 2004 r. Starosta Brzeski przekazał wniosek J. N. – P. z dnia 6 listopada 1990 r. Wojewodzie Opolskiemu.
Wnioskiem z dnia 14 marca 2007 r. H. P. zwróciła się do Wojewody o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia wskazanej wyżej nieruchomości w części przypadającej J. N. – P..
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie przepisów art.5 ust.3 pkt 2 w związku z art.13 ust.2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz.1418), dalej "ustawy o realizacji prawa do rekompensaty", Wojewoda odmówił potwierdzenia skarżącym prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza granicami RP. Ustalił, że według orzeczenia PUR w Katowicach z dnia 1 lutego 1947 r. właścicielem nieruchomości była K. N. – P. (później B.). Z dokumentu PUR w G. wynika, że jako współgospodarujący z matką K. B. jest wymieniony syn W.. Z zaświadczenia ZUS z dnia 26 kwietnia 1993 r. wynika, że J. N. – P. przebywał na przymusowych robotach w Niemczech od 1 maja 1943 r. do 25 lutego 1945 r. Wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Opolu z dnia 25 kwietnia 1991 r., sygn. akt I C [...], ustalono, że współwłaścicielami gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości W byli: K. N. – P. oraz jej synowie W. N. – P. i J. N. – P..
Wojewoda wskazał, że skarżący są wyłącznymi spadkobiercami współwłaściciela pozostawionej nieruchomości J. N. – P. oraz jego pozostałej spadkobierczyni M. N. – P., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Głubczycach z dnia 24 stycznia 2002 r., sygn. akt I Ns [...]. Według Wojewody, wskazana we wniosku nieruchomość spełnia kryteria nieruchomości pozostawionej poza granicami RP z przyczyn wskazanych w art.1 ust.1 pkt 2 i ust.2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty.
W świetle pisma Starosty Nyskiego z dnia 21 listopada 2008 r., znak [...], doszło do częściowej realizacji uprawnień bezpośrednio przez współwłaścicielkę pozostawionej nieruchomości (udział w wysokości 1/3) K. N. – P. (później B.) poprzez nabycie prawa własności nieruchomości, stanowiącej gospodarstwo rolne, położone we wsi Pniewie, gmina Skoroszyce.
Na wezwanie organu pełnomocnik skarżących złożył oświadczenie o wyborze świadczenia pieniężnego jako formy rekompensaty zabużańskiej oraz przedłożył operaty szacunkowe, określające:
- 1) wartość pozostawionej nieruchomości zabużańskiej (operat z dnia 19 sierpnia 2013 r., wyceniający tę nieruchomość na kwotę 863 515 zł),
- 2) wartość nieruchomości nabytej przez współwłaścicielkę (operat z dnia 9 grudnia 2013 r. z późniejszymi poprawkami, wyceniający tę nieruchomość na kwotę 445 878 zł).
Wojewoda podał, że w świetle art. 13 ust.2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, ogólna wysokość świadczenia pieniężnego, należnego z tytułu rekompensaty za pozostawienie nieruchomości poza granicami RP, wynosi 20% wartości tej nieruchomości, a zatem w niniejszej sprawie 173 221,11 zł. Wartość nieruchomości rekompensacyjnej, nabytej przez współwłaścicielkę nieruchomości pozostawionej wynosi z kolei 445 878 zł. Wartość nieruchomości rekompensacyjnej przekracza zatem wysokość rekompensaty należnej z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza granicami RP.
W świetle powyższych okoliczności organ uznał, że nabycie nieruchomości rekompensacyjnej przez współwłaścicielkę nieruchomości pozostawionej wyczerpało prawo do rekompensaty. Z tej racji, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odmówienia skarżącym potwierdzenia prawa do takiej rekompensaty.
W odwołaniu skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez potwierdzenie prawa do rekompensaty na ich rzecz w kwotach po 28.581,48 zł, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 9 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ocenę prawną dokonana przez organ pierwszej instancji.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu że przyznanie rekompensaty jednemu ze współwłaścicieli pozostawionej nieruchomości, który nie działa w imieniu pozostałych, wyklucza możliwość przyznania rekompensaty pozostałym uprawnionym stosownie do należnych im udziałów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd w całości zaakceptował wykładnię przepisów art.13 ust. 2 i 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty dokonaną przez organy. Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że czytelną intencją ustawodawcy, podejmującego działania na rzecz ostatecznego uregulowania kwestii roszczeń przeciwko Skarbowi Państwa, podnoszonych przez obywateli polskich, którzy w związku z powojennymi zmianami granic Polski zmuszeni byli pozostawić swoje mienie nieruchome poza obecnymi granicami RP, było ograniczenie tych roszczeń do kwoty równowartości 20% pozostawionych nieruchomości z jednoczesnym zaliczeniem na poczet tej kwoty wszystkich przysporzeń, które na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów właściciele pozostawionych nieruchomości (ewentualnie ich następcy prawni) otrzymali w ramach zaspokojenia ich roszczeń. Koncepcja proponowana przez skarżących prowadziłaby do rozszerzenia odpowiedzialności Skarbu Państwa ponad kwotę 20% wartości pozostawionej nieruchomości.
W ocenie Sądu, zasadnie odmówiono skarżącym potwierdzenia prawa do rekompensaty zabużańskiej, albowiem gospodarstwo rolne przyznane w przeszłości jednej ze współwłaścicielek nieruchomości zabużańskiej miało (rzecz niesporna, wynikająca z przedłożonych przez skarżących operatów szacunkowych) większą wartość niż 20% tej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: H. P. i K. N.-P. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż przyznanie rekompensaty jednemu ze współwłaścicieli pozostawionej nieruchomości, który nie działa w imieniu pozostałych wyklucza możliwość przyznania im rekompensaty stosownie do należnego udziału.
W oparciu o powyższy zarzut wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2899/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną Kazimierza N.-P. z uwagi na niezłożenie wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Postanowieniem z dnia 14 października 2015 r., sygn. I OZ 1248/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na powyższe postanowienie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutu skargi kasacyjnej.
Nie doszło do naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.), wyrażająca się w przyjęciu, iż przyznanie rekompensaty jednemu ze współwłaścicieli pozostawionej nieruchomości, który nie działa w imieniu pozostałych, wyklucza możliwość przyznania im rekompensaty stosownie do należnego im udziału.
Rozważania rozpocząć należy od przypomnienia, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, prawo do rekompensaty jest realizowane w formie zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet cen lub opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a-d albo w formie świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego, o którym mowa w art.
16. Przed analizą art. 13 ust. 3 wskazać jeszcze trzeba, że wysokość zaliczenia wartości nieruchomości na poczet cen lub opłat, a także wysokość świadczenia pieniężnego zostały ograniczone. W myśl art. 13 ust. 2, zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości. Wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości.
Zgodnie z art. 13 ust. 3, w przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 3, wysokość zaliczanej kwoty oraz wysokość świadczenia pieniężnego, o których mowa w ust. 2, pomniejsza się o wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, przez osoby, o których mowa w art. 2 lub art.
3. Przypadek, o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, polega na tym, że osoba, na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni. Odnotować można dyspozycję zawartą w art. 6 ust. 3, według której, osoba ta dołącza do wniosku dokumenty urzędowe poświadczające nabycie, z tym, że kwestia ta nie ma w odwołaniu zawartym w art. 13 ust. 3, istotnego znaczenia. Odesłanie do przypadku określonego w art. 6 ust. 3, w ramach stosowania art. 13 ust. 3, wskazuje na pomniejszenie wysokości świadczenia pieniężnego o wartość nabytego, w warunkach wskazanych w art. 6 ust. 3, prawa własności nieruchomości albo wartości nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartości położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali. Chodzi zaś o nabycie tych praw przez osoby, o których mowa w art. 2 lub 3 ustawy. Takie szczegółowe określenie kręgu osób, w przepisie normującym zasady pomniejszenia, wyłącza interpretację, według której, należałoby uwzględniać tylko nabycie przez wnioskodawcę lub jego poprzednika prawnego. W art. 3 ustawy jest mowa o współwłasności nieruchomości (art. 3 ust.
1) oraz o spadkobiercach, w razie śmierci właściciela nieruchomości (art. 3 ust. 2). W obu przypadkach może dojść do wskazania osoby uprawnionej, ale nie ma to wpływu na zakres odesłania zawartego w art. 13 ust. 3.
Takie odczytanie treści art. 13 ust. 3 o realizacji prawa do rekompensaty umacnia charakter prawa do rekompensaty. Wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wszczyna postępowanie w przedmiocie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku zdarzeń wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-4, art. 1 ust. 1a oraz art. 1 ust. 2 tej ustawy. Prawo do rekompensaty przysługuje z określonego tytułu jako jedno uprawnienie. Jak się podkreśla w orzecznictwie, jedność stosunku materialnoprawnego jest ewidentna (patrz m.in. uchwała NSA z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 642/11; wyroki NSA z dnia 20 września 2012 r.: sygn. akt I OSK 1209/11 i sygn. akt I OSK 1494/11; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 593/12; wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 977/12; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2993/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 39/16).
Wielość podmiotów uprawnionych nie skutkuje więc wielością uprawnień. Jak wynika z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, jedno prawo do rekompensaty przysługuje współwłaścicielom albo następcom prawnym w przypadku śmierci właściciela nieruchomości.
Powyższa regulacja oznacza zatem, że za konkretną nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uprawnieni nie mogą otrzymać świadczenia przewyższającego wysokość 20% jego wartości (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1494/11).
W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym niniejszej sprawie nie podziela poglądu, zgodnie z którym, pomniejszenie świadczenia pieniężnego może dotyczyć tylko osoby, która zrealizowała uprawnienie (patrz: wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1179/15; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2151/14). Niezależnie od sprzeczności tego stanowiska z brzmieniem art. 13 ust. 3 i art. 13 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, odnotować należy, że opiera się ono na tezie, według której, prawo do rekompensaty ma charakter podzielny, tak jak uprawnienia cywilnoprawne.
Tymczasem prawo do rekompensaty ma charakter sui generis publicznoprawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach, a które jedynie zawiera w sobie pewien element odszkodowawczy, wyrażający się w powiązaniu kwoty rekompensaty z wartością utraconej nieruchomości (patrz: postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2024/11; wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1984/12; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1113/14). Prawo do rekompensaty nie ma cech prawa podmiotowego o charakterze cywilnoprawnym (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 606/11, ONSA i wsa 2013/1/16 oraz przywołane tam orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego). O publicznoprawnym charakterze prawa do rekompensaty na gruncie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty świadczy nie tylko całokształt przepisów ustawy i jej geneza w postaci zobowiązań publicznoprawnych z zakresu prawa międzynarodowego, ale także regulacja art. 4 tej ustawy.
Zgodnie z tym przepisem, prawo do rekompensaty potwierdzone na podstawie niniejszej ustawy albo odrębnych przepisów jest niezbywalne. Zwrócić należy uwagę na to, że wskazanie jednego uprawnionego nie jest zbyciem w rozumieniu cywilnoprawnym (art. 3 ust. 1 zdanie drugie i art. 3 ust. 2 zdanie drugie ustawy). Nadto, następstwo prawne, jako skutek spadkobrania, jest ograniczone do okoliczności wskazanych w art. 3 ust. 2 ustawy. Współwłaściciele pozostawionej nieruchomości albo spadkobiercy takiego właściciela nie pozostają wobec siebie w relacji podmiotów mających cywilnoprawne udziały w prawie do rekompensaty (patrz m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17).
W konsekwencji, ochrona przewidziana w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, na którą powoływano się w orzeczeniach odmiennie rozstrzygających sporne zagadnienie, dotyczy uprawnienia do rekompensaty, a nie "udziałów" w tym prawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.