Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 3306/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 270/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę "X" Spółki komandytowej z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. [nr [...]] (dalej decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r.) Wójt Gminy [...] (dalej Wójt) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 7780 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...], położonej w obrębie [...], stanowiącej własność "X" Spółki komandytowej w [...] (dalej strona bądź Spółka), w związku z podziałem działki na pięć działek o numerach [...], zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r. (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.).

W uzasadnieniu Wójt wskazał na podjęte w prowadzonym postępowaniu czynności, w tym zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z informacją o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym, sporządzonym dnia 11 marca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, określającym wzrost jej wartości po podziale na 38.900 zł, i pouczeniem o możliwości wniesienia uwag. Oceniając dowód w postaci owego operatu szacunkowego Wójt wskazał, że operat został wykonany prawidłowo pod względem formalnym i merytorycznym; spełnia wymogi zupełności i logicznego uzasadnienia. Wysokość opłaty organ ustalił stosując stawkę 20% wskazaną w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] (dalej uchwała z [...] października 2007 r.). Odnośnie wniosku strony o wyznaczenie terminu na przeprowadzenie wizji lokalnej na terenie nieruchomości z udziałem biegłego organ wskazał, że postanowieniem z [...] lipca 2014 r. odmówił przeprowadzenia oględzin, ponieważ oględziny te w obecności strony nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

Strona w odwołaniu od decyzji z [...] sierpnia 2014 r. nie zgodziła się z wyceną rzeczoznawcy; wskazała, że została pozbawiona możliwości uczestniczenia w postępowaniu ponieważ Wójt odmówił przeprowadzenia oględzin.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2015 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 98a w zw. z art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej ugn), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję I instancji.

Wskazując art. 98a ust. 1 i 1a ugn Kolegium wyjaśniło, że podział działki nr [...], o powierzchni 288.961 m2, położonej w obrębie [...], stanowiącej własność Spółki, został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 2013 r., która stała się ostateczna w dniu 13 czerwca 2013 r. W tej dacie dla terenu przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w gminie [...] zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] (dalej Plan). Dla terenu wycenianej nieruchomości Plan przewiduje funkcje podstawowe: zabudowę mieszkaniową, agroturystyczną ze wskazaniem na turystykę konną, z dużym udziałem zieleni, a jako funkcje dozwolone: nieuciążliwe usługi komercyjne, strzelnica sportowo-myśliwska; urządzenia sportowe, możliwość wydzielenia działek mieszkaniowych rezydencjonalnych przy istniejącej drodze lokalnej lub z koniecznością wydzielenia drogi wewnętrznej.

Uchwałą z [...] października 2007 r. nr [...], Rada Gminy [...] ustaliła, że wysokość stawki opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału (opłaty adiacenckiej) wynosi 20%. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Operat szacunkowy, ustalający wzrost wartości działki nr [...] w związku z jej podziałem, sporządził dnia 11 marca 2014 r. uprawniony rzeczoznawca majątkowy. Kolegium oceniło operat jako wiarygodny i czytelny. Wskazało, że szacując wartość nieruchomości przed i po podziale, rzeczoznawca dokonał analizy rynku lokalnego powiatu [...] i sąsiednich obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę w okresie od kwietnia 2012 r. do marca 2014 r. W tym czasie na tak określonym rynku lokalnym odnotowano 12 transakcji sprzedaży nieruchomości o powierzchni powyżej 9000 m2, których ceny wahały się od 9,16 zł do 30 zł za m2 (średnia cena 18 zł za m2) i 16 transakcji sprzedaży nieruchomości o powierzchni od 1500 do 5000 m2, których ceny wahały się od 13,12 zł do 35,85 zł za m2 (średnia cena 22,72 zł za m2).

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 ugn). W niniejszej sprawie szacowania dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania rzeczoznawca przedstawiła na s. 10-12 operatu.

Wartość rynkową nieruchomości przed podziałem oszacowano uwzględniając takie cechy rynkowe jak lokalizacja (40%), powierzchnia działki (10%), uzbrojenie (20%), kształt (10%), utrudnienia i ograniczenia (10%) i dostępność (10%). W cechach rynkowych nieruchomości wycenianej przed podziałem rzeczoznawca wskazała na dobrą lokalizację, podstawowe uzbrojenie, nieregularny kształt, częściowe utrudnienia w korzystaniu. Wartość nieruchomości przed podziałem (działki nr [...] o powierzchni 288967 m2) rzeczoznawca ustaliła na 5.061.000 zł.

Wartość rynkową nieruchomości po podziale oszacowano uwzględniając takie cechy rynkowe jak lokalizacja (40%), powierzchnia działki (10%), uzbrojenie (15%), kształt (10%), utrudnienia i ograniczenia (15%) i dostępność (10%). W cechach rynkowych nieruchomości wycenianej po podziale rzeczoznawca wskazała na średnią lokalizację, podstawowe uzbrojenie, regularny kształt; częściowe utrudnienia w korzystaniu z uwagi na występujące zadrzewienia, podmokły teren, przebieg uzbrojenia, skarpy.

Wartość nieruchomości po podziale dla działki nr [...] o powierzchni 3062 m2 rzeczoznawca ustaliła na 58.159 zł. Wartość nieruchomości po podziale dla działki nr [...] o powierzchni 3041 m2 rzeczoznawca ustaliła na 64.670 zł. Wartość nieruchomości po podziale dla działki nr [...] o powierzchni 3066 m2 rzeczoznawca ustaliła na 65.201 zł. Wartość nieruchomości po podziale dla działki nr [...] o powierzchni 3066 m2 rzeczoznawca ustaliła na 65.201 zł. Wartość nieruchomości po podziale dla działki nr [...] o powierzchni 276.732 m2 rzeczoznawca – ze względu na wielkość powierzchni, ustaliła według tych samych kryteriów co wartość nieruchomości przed podziałem, na kwotę wynoszącą 4.846.700 zł. Matematycznie wyliczona różnica wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale wyniosła tym samym 38.900 zł. Przy tak ustalonej różnicy wartości 20 % opłaty adiacenckiej to kwota 7.780 zł.

W ocenie Kolegium, tak sporządzony operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód wzrostu wartości działki nr [...] po jej podziale. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Jest spójny i logiczny, a uzyskane w wyniku szacowania wartości odpowiadają cenom przyjętych do analizy transakcji.

Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które ma biegły. Dokonuje oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. bada czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które winny być sprostowane lub uzupełnione tak, by dokument ten miał wartość dowodową. Takich uchybień, w niniejszej sprawie, Kolegium nie stwierdziło. Operat zawiera szczegółowy opis stanu nieruchomości ze wskazaniem lokalizacji i stanu zagospodarowania. Z opisu stanu nieruchomości wynika, że szacując ich wartość rzeczoznawca uwzględniła przeznaczenie nieruchomości wynikające z Planu i dojazd (drogą z płyt betonowych) i podstawowe uzbrojenie.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Kolegium zauważyło, że w postępowaniu mającym na celu ustalenie opłaty adiacenckiej niezbędnym dowodem jest operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, Przymiotu niezbędności nie można przypisać dowodowi z oględzin. Niewątpliwie oględzin nieruchomości w tym postępowaniu dokonuje rzeczoznawca majątkowy przed sporządzeniem operatu szacunkowego, jednakże ta czynność nie należy do środków dowodowych prowadzonego postępowania. Dowodem w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile rzeczoznawca nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Udział stron w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu operatu szacunkowego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tego operatu po jego sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie zaistniały warunki umożliwiające wymierzenie opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie jej podziału; wysokość tej opłaty została ustalona prawidłowo.

W skardze na powyższą decyzję "X" Sp. k. w [...] wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez:

1. 1. naruszenie przepisów regulujących zasady ogólne postępowania administracyjnego tj. art. 7-8 kpa wskutek niepodjęcia wszelkich kroków celem dokładnego wyjaśnienia sprawy; naruszenia obowiązku ochrony praworządności, przez przejście do porządku wobec popełnionych przez organ pierwszej instancji rażących uchybień procedury, które zaaprobował organ drugiej instancji;
2. 2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 79 § 2 kpa w związku z art. 98a ugn;
3. 3. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów regulujących zasady postępowania dowodowego:
4. a. art. 77 § 1 kpa - niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego przy braku możliwości uczestnictwa strony w postępowaniu dowodowym;
5. b. art. 79 § 1 i 2 kpa - oględziny nieruchomości bez udziału strony;
6. c. art. 81 kpa - uznanie za udowodnione okoliczności, przy których ustaleniu strona nie mogła uczestniczyć bez swej winy.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że pismem z 7 lipca 2014 r. skarżąca na podstawie art. 79 § 1 kpa zażądała wyznaczenia terminu w którym to przeprowadzono by wizję lokalną na terenie dotyczącym operatu szacunkowego, w której to organ uprawniony do reprezentowania skarżącej brałby aktywny udział. Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co też skarżąca zamierzała zrobić i co zapewne byłoby uwzględnione w protokole z wizji lokalnej, gdyby takowa odbyła się w obecności skarżącej. Zdaniem skarżącej udział jej organu w czynności wizji lokalnej miałby wpływ na treść przedmiotowego operatu szacunkowego, bowiem posiada istotne informacje dotyczące przedmiotowej działki, na które rzeczoznawca sporządzający operat mógł nie zwrócić uwagi.

Skarżąca dodała, że zgodnie z informacjami zawartymi w operacie szacunkowym wizja lokalna została dokonana dnia 28 lutego 2014 r. czyli ponad miesiąc przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz blisko 4 miesiące przed zawiadomieniem, że został zgromadzony materiał dowodowy w tej sprawie. Strona postępowania ma prawo brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, przez co należy rozumieć w przedmiotowym postępowaniu również udział w wizji lokalnej. Wójt pozbawił Spółkę tego prawa argumentując, że "strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu" co w opinii skarżącej jest rażącym naruszeniem przepisów postępowania.

W ocenie skarżącej wizja lokalna miała niezaprzeczalny wpływ na ustalenie stanu rzeczywistego nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wizja ta jest wymieniana w operacie jako jedno ze źródeł informacji, na podstawie których operat został sporządzony. Przedmiotowa działka leży w miejscowości [...], gmina [...] w powiecie [...], w związku z czym niezrozumiałym jest to, dlaczego rzeczoznawca w operacie wskazał na nieruchomości położone w powiecie [...] (punkt 6 i 9 tabeli w dziale 6.1 operatu).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ugn, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1; do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a ugn).

Z art. 98a ust. 1 ugn wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ugn, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie).

Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej.

Z istoty podziału nieruchomości wynika, że stan nieruchomości przed podziałem zasadniczo różni się od stanu, jaki powstaje z momentem ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. W wyniku podziału powstają nowe działki, które muszą odpowiadać wymogom wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu cywilnoprawnego jako odrębne nieruchomości. Dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale należy ustalić wartości nowo powstałych działek, których to suma będzie wartością nieruchomości po podziale.

Bezsporne jest, że decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna dnia 13 listopada 2013 r., zaś decyzja organu drugiej instancji z dnia [...] lutego 2015 r. (utrzymująca w mocy decyzję pierwszej instancji z [...] sierpnia 2014 r., ustalającą opłatę adiacencką), została doręczona skarżącej Spółce w dniu 20 marca 2015 r., a zatem przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Bezspornym pozostaje również, że w uchwale z [...] października 2007 r. nr [...], Rada Gminy [...] ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 20 %.

Sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przepisami Działu IV Rozdziału 1 zatytułowanego "Określanie wartości nieruchomości" i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale oceniony został w zaskarżonej decyzji w sposób dokładny i wszechstronny, zgodnie z wymogami art. 80 kpa.

Analiza sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że nie zawiera on założeń sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa. Organy administracji obu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie dokonały wnikliwej oceny operatu szacunkowego i potwierdziły, że został on sporządzony przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny zostać sprostowane lub uzupełnione, by dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu, organy nie ograniczyły się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz sprawdziły, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolowały prawidłowość tego rozumowania.

W ocenie Sądu prawidłowość sporządzenia operatu i jego wnioski końcowe nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia legalności. Brak jest podstaw do skutecznego podważenia wyceny przeprowadzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiotowej sprawie i zaprzeczenia prawidłowemu wnioskowi, że ustalony wzrost wartości nieruchomości miał związek z dokonanym podziałem nieruchomości.

Podnoszona w skardze okoliczność, że biegły przy sporządzaniu operatu szacunkowego przyjęła do porównania nieruchomości położone na terenie sąsiedniego powiatu, tj. powiatu [...], nie mogła prowadzić do podważenia przydatności operatu dla określenie wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. W zbiorze 12 nieruchomości przyjętych do porównania w celu wyceny nieruchomości przed podziałem jedynie 2 nieruchomości położne są na terenie powiatu [...], a ich ceny są zbliżone do cen pozostałych nieruchomości z tego zbioru, które położne są w innych powiatach województwa [...]. Okoliczność ta nie ma wpływu na określenie ceny przedmiotowej nieruchomości przed podziałem. Dokonany w ten sposób wybór nieruchomości porównawczych został przy tym w sposób jasny i zrozumiały wyjaśniony przez biegłego (pkt 4.2 operatu, s. 9). Uprawnienie do poszukiwania transakcji nieruchomościami na rynku regionalnym wynika wprost z § 26 ust. 1 rozporządzenia.

Z uwagi na dostępność materiału porównawczego uzasadnionym było zastosowanie w operacie szacunkowym podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej.

Słusznie biegły wyjaśnił, że wartość działki nr [...], powstałej po podziale, określono według tych samych kryteriów co wartość działki nr [...] przed podziałem, uzasadniając to podobną – bardzo dużą powierzchnią i możliwością dalszych podziałów.

Analiza treści operatu nie wskazuje by rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny naruszył zasady szacowania nieruchomości określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu. Zarzuty Spółki nie podważają prawidłowości i wiarygodności operatu. Dokonując analizy i oceny przedmiotowego operatu organ administracji nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności reguł określonych art. 80 kpa. Należy stwierdzić, że ustalona na podstawie tego operatu kwota wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału jest prawidłowa, a tym samym zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut skargi, w którym skarżąca podnosiła, że uniemożliwiono jej uczestniczenie w oględzinach przedmiotowej nieruchomości dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego, przez odmowę przeprowadzenia oględzin nieruchomości z jej udziałem. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy stanu nieruchomości w ramach sporządzania operatu szacunkowego na zlecenie właściwego organu administracji publicznej. Oznacza to, że w istocie w toku przedmiotowego postępowania nie przeprowadza się dowodu z oględzin nieruchomości w rozumieniu art. 85 kpa, lecz dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa. Wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na nieruchomości nie ma charakteru dowodu w sprawie. Stanowiła jedynie jedną z czynności biegłego, poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego.

Tym samym dowodem w sprawie był wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Zdaniem Sądu, udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23.10.2007 r. II SA/Łd 797/07, Lex 385391; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10.3.2010 r. II SA/Po 859/09, Lex 605486). Brak było podstaw, by w niniejszej sprawie stawiać rzeczoznawcy majątkowemu, jak również organom administracji publicznej, zarzut braku zapewnienia stronom postępowania udziału w czynności oględzin nieruchomości dokonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego.

Zawarty w skardze zarzut sporządzenia operatu szacunkowego przed datą wszczęcia postępowania administracyjnego również nie mógł prowadzić do zakwestionowania decyzji organów obu instancji. Kwestię wzrostu wartości nieruchomości ustala się przede wszystkim na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Sporządzenie takiego operatu przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej jest racjonalnie uzasadnione. Gdyby ze sporządzonego operatu szacunkowego wynikało, że - na skutek podziału nieruchomości, nie doszło do wzrostu jej wartości, bezprzedmiotowe byłoby wszczynanie postępowania na podstawie art. 98a ust. 1 ugn (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 24.7.2009 r. II SA/Ol 581/09, Lex 553134). Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących ustalania opłaty planistycznej, w których to sprawach w sposób analogiczny przepisy wymagają ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w operacie szacunkowym, również wynika, że dopuszczalne jest wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego na podstawie uprzednio sporządzonej opinii biegłego, gdy nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu, wiążąca się z pobraniem stosownej opłaty planistycznej (wyrok NSA z: 6.4.2006 r. II OSK 699/05; 17.7.2008 r. II OSK 885/07, cbosa).

Opinia sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie traci waloru dowodu w toczącym się postępowaniu, o ile strona miała możliwość zapoznania się z treścią operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie stronie zapewniono możliwość wypowiedzenia się co do jego treści, zawiadomieniem z 12 czerwca 2014 r.

Skargę kasacyjną wywiodła "X" Sp. k. z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika adw. M.G., która zaskarżyła wyrok wyroku II SA/Gd 270/15 w całości, zarzucając naruszenie:

1. 1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie obowiązującego w dniu wydania decyzji organu I instancji art. 98 ust. 4 ugn w sytuacji, gdy przepis ten nie powinien mieć w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem podział nieruchomości, działka gruntu nr ew. [...] w obrębie [...] gmina [...], której skarżąca była właścicielem, nie spowodował wzrostu jej wartości;
2. 2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie:
3. a. art. 7 kpa przez przyjęcie, że Kolegium dokładnie wyjaśniło stan faktyczny niniejszej sprawy oraz że załatwiło sprawę mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes skarżącego, w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozstrzygnięcie oparł m. in. na podstawie operatu szacunkowego, zakwestionowanego przez skarżącą, ze względu na to, że nie została ona dopuszczona do wizji lokalnej przeprowadzonej na potrzeby przedmiotowego operatu, mimo że wyraźnie się tego domagała;
4. b. art. 10 § 1 kpa przez przyjęcie, że Wójt zapewnił skarżącej czynny udział w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, w szczególności, że umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w sytuacji gdy skarżąca nie została dopuszczona do czynności mających istotny wpływ na wynik przedmiotowego operatu szacunkowego;
5. c. art. 77 § 1 kpa przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy postępowanie to ograniczyło się jedynie do formalnego zbadania operatu szacunkowego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz Sądem. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 98 ust. 4 ugn nie został skutecznie podniesiony i nie nadawał się do rozpoznania. Art. 98 ugn składa się z trzech ustępów i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Decyzja z [...] sierpnia 2014 r. wydana została m.in. na podstawie art. 98a ust. 1 ugn, nie zaś na podstawie art. 98 ugn. Z kolej art. 98a ust. 4 ugn stanowi: "W rozliczeniu opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu, osoba zobowiązana do jej wniesienia może przenieść na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału. Przepis art. 66 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 794, z późn. zm.) stosuje się odpowiednio. Różnice między wartością działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału a należnością wynikającą z opłaty adiacenckiej pokrywane są w formie dopłat." i w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy w ogóle nie znajdował zastosowania. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie naruszenia, którego z przepisów autor skargi kasacyjnej się dopatruje i dlaczego.

Zarzuty naruszenia art. 7, 10 § 1 i art. 77 § 1 kpa podlegały łącznemu rozpoznaniu, z uwagi na sposób ich uzasadnienia. Organy obu instancji nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) ani obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, którego przeprowadzenie było obowiązkiem organów administracji publicznej w toku kontrolowanego postępowania, a który nie został przeprowadzony bądź nie został rozpatrzony.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że oględziny przedmiotowej nieruchomości przez wyznaczonego rzeczoznawcę majątkowego były jedynie czynnością przygotowawczą do sporządzenia operatu szacunkowego, który jest dowodem koniecznym w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej (art. 156 ust. 1 ugn). Dowód z oględzin nieruchomości (art. 79 § 1 in medio kpa) jest odrębnym dowodem od dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa). Organ, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, nie miał obowiązku w kontrolowanej sprawie przeprowadzenia odrębnego dowodu z oględzin nieruchomości, a jedynie był "obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby" (art. 156 ust. 1a ugn), któremu to obowiązkowi organ zadośćuczynił.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady wysłuchania stron i zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Strona, która podnosi zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa obowiązana jest wykazać, że ewentualne uchybienie art. 10 § 1 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego autor skargi kasacyjnej nie wykazał. Skarżący kasacyjnie zarówno w uzasadnieniu skargi, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ograniczył się do stwierdzenia, że "udział jej [Spółki] organu w czynności wizji lokalnej miałby wpływ na treść przedmiotowego operatu bowiem posiada istotne informacje dotyczące przedmiotowej działki, na które rzeczoznawca sporządzający operat mógł nie zwrócić uwagi" (s. 4 skargi kasacyjnej). Takie twierdzenie pozostaje gołosłowne – ani w toku postępowania przed Sądem I instancji, ani w postępowaniu kasacyjnym, skarżąca nie wykazała żadnej okoliczności faktycznej, dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, której rzeczoznawca nie uwzględnił. Nie została zatem spełniona dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa, co czyni ów zarzut niezasadnym.

Sąd I instancji trafnie aprobował ocenę operatu szacunkowego, dokonaną przez organy obu instancji. Rzeczoznawca szczegółowo w operacie wskazał przyczyny, dla których sięgnął do nieruchomości położonych także w innych powiatach województwa [...] (w tym 2 nieruchomości z powiatu [...], na 12 przyjętych do porównania) – brak dostatecznej ilości nieruchomości porównywalnych z powiatu [...]. Trafnie Wojewódzki Sąd uznał, że podstawą takiego działania rzeczoznawcy był § 26 ust. 1 rozporządzenia; ceny 2 nieruchomości z powiatu [...] są zbliżone do cen pozostałych nieruchomości przyjętych do porównania. Rzeczoznawca prawidłowo wyjaśnił, czym kierował się, dokonując wyboru nieruchomości do porównania (s. 8 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 270/15; s. 9 pkt. 4.2; s. 12/13 pkt. 6.1 operatu). Skarżąca miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do treści operatu (zawiadomienie z 12 czerwca 2014 r.). Opinia biegłego może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej; jej sporządzenie przed wszczęciem postępowania jest dopuszczalne, a żądanie jej powtórnego przeprowadzenia po wszczęciu postępowania – wobec braku okoliczności faktycznych, których nie uwzględnił rzeczoznawca - mijałoby się z celem.

Tak sporządzona opinia nie traci waloru dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, oczywiście pod warunkiem, że strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią; sformułowania pytań do biegłego; zgłoszenia uwag; ewentualnie przedstawienia kontropinii.

Z tych względów zarzuty naruszenia art. 7, 10 § 1 i art. 77 § 1 kpa należało uznać za nieuzasadnione i Sąd I instancji nie miał podstaw, by w sprawie zastosować normę odniesienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Nie doszło także do naruszenia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym art. 8 i 12 kpa (s. 5 skargi kasacyjnej).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.