Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 5 lipca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 166/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", odrzucił skargę M. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie rozpoznania odwołania (pkt 2).
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z 16 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej zwany również "Dyrektorem IAS") złożył funkcjonariuszce Służby Celno-Skarbowej M. R. w trybie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1948 ze zm.) dalej zwanej "p.w. KAS" propozycję pracy. Funkcjonariuszka propozycję przyjęła. Niezależnie od powyższego złożyła skargę do WSA we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora IAS polegającą na braku czynności procesowych w sprawie złożonego przez nią odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia. Zdaniem skarżącej złożona jej propozycja stanowiła w istocie decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, gdyż w jej efekcie faktycznie straciła status funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS powołał się na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych. Podkreślono, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy złożona skarżącej w trybie art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podjętej w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Co za tym idzie niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Dyrektora IAS w zakresie zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania od takiej propozycji.
Skargę kasacyjną złożyła M. R., zaskarżając postanowienie w zakresie punktu drugiego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga powinna zostać odrzucona. Ponadto w oparciu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że propozycja kierowana do funkcjonariusza nie stanowi decyzji administracyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa, powinno prowadzić do wniosku, że propozycja pracy/służby kierowana do funkcjonariusza w każdym przypadku stanowi decyzję administracyjną.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie postanowienia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu wskazano, że w świetle wzajemnej relacji pomiędzy art. 165 ust. 7 a art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS przyjąć należy, że na organie administracji w każdym przypadku ciążył obowiązek przedłożenia propozycji pracy lub służby funkcjonariuszowi z wyłączeniem sytuacji złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia, w którym przyznałby się do pracy w organach bezpieczeństwa (art. 144 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej – Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm., dalej zwanej "ustawą o KAS"). Powołano się na wykładnię językową, systemową i prokonstytucyjną art. 165 ust. 7 p.w. KAS.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej propozycja pracy lub służby w każdym przypadku stanowi decyzję administracyjną, choć o warunkowym charakterze, tj. uzależnioną od działania funkcjonariusza, co jest dopuszczalne w świetle art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., a co za tym idzie jest objęta kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W tej sytuacji również bezczynność organu w przekazaniu odwołania od takiej decyzji także jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Pismem z 14 sierpnia 2018 r. skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek o wyznaczenie rozprawy na podstawie art. 90 § 2 p.p.s.a. ze względu na rozmiar i wagę nieprawidłowości powstałych przy reformie służb skarbowych, znaczące zainteresowanie społeczeństwa i pracowników aparatu skarbowego oraz rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące charakteru propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna rozpoznana w tych granicach okazała się niezasadna.
Bezsporne w sprawie jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu pismem z 16 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, przedstawił skarżącej kasacyjnie funkcjonariuszce propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o przyjęciu tej propozycji. Jednocześnie złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu.
Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu polegającą na braku podjęcia względem tego odwołania czynności procesowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarga w tym przedmiocie podlega odrzuceniu, ponieważ sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą Sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W myśl art. 165 ust. 7 p.w. KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.
Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.
W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej kasacyjnie funkcjonariuszki uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Przyjęcie przez nią propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać należy, że złożone pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Jeżeli funkcjonariusz przyjął propozycję pracy, to jego stosunek służbowy przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy, tym samym utracił on status funkcjonariusza i związane z nim uprawnienia. Istnienie i treść takiego stosunku podlegają kognicji sądu powszechnego (sądu pracy).
W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań (w tym żądania przekazania "odwołania" od propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej), jest też wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 25 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 191/18, z 31 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1787/18, z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 620/18, I OSK 382/18, I OSK 163/18, I OSK 120/18 i I OSK 117/18, a także z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 71/18). Odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji nie naruszył zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a także art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.
Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym w trybie art. 90 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do zastosowania tego rozwiązania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Podkreślić należy, że art. 90 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę należy zawsze do uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por. postanowienie NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1221/18 i z 9 września 2008 r. sygn. akt I FZ 337/08).
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.