Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 461/15 po rozpoznaniu skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2015r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta G. na podstawie art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71 poz. 734 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił D. B. przyznania dodatku mieszkaniowego.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. D. B. złożyła wniosek o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego za okres od stycznia 2014 r. do czerwca 2014 r. Zgodnie z art. 7 ust. 5 powołanej ustawy omawiane świadczenie pieniężne przyznaje się jednak tylko na przyszłość, a nie za okres wsteczny. Wprawdzie cytowana ustawa nie określa terminu początkowego, jak i końcowego do złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, niemniej wspomniany akt normatywny określa skutki złożenia podania w sprawie przyznania rozważanego wsparcia ze środków publicznych. Jak wynika z art. 7 ust. 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na dany okres rozliczeniowy, rozpoczynając od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Organy administracji publicznej nie mają zatem swobody w zakresie przyznawania tego świadczenia pieniężnego za okres poprzedzający złożenie wniosku.
Organ I instancji wskazał ponadto, że D. B. dysponuje tytułem do zajmowanego lokalu mieszkalnego, którego powierzchnia normatywna nie przekracza maksymalnej powierzchni określonej w wymienionej ustawie. Ponadto skarżąca uzyskuje dochód nieprzekraczający kryterium dochodowego. Pomimo spełnienia przesłanek uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia, z opisanych wyżej powodów dodatek mieszkaniowy nie przysługuje jej jednak za okres od stycznia 2014 r. do czerwca 2014 r.
Pismem z dnia [...] października 2014 r. D. B. odwołała się od powyższej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. został złożony bezpośrednio po wydaniu korzystnego dla niej rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przedmiocie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta G. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od stycznia 2013 r. do czerwca 2013 r. W okresie bezczynności organu I instancji i polemiki z prezentowanym przez niego stanowiskiem, D. B. nie była informowana o konieczności składania kolejnych wniosków o przyznanie przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Skarżąca uznała przy tym, że skoro nie została jeszcze wyjaśniona poprzednia sprawa, to brak jest podstaw do inicjowania kolejnego postępowania. Organ I instancji za każdym razem pozostawałby w bezczynności, co z kolei rodziłoby konieczność prowadzenia dodatkowych postępowań odwoławczych i wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Tymczasem, mimo spełnienia przez D. B. wszystkich wymogów ustawowych, organ I instancji obecnie ponownie odmówił jej przyznania dodatku mieszkaniowego, powołując się w tej mierze jedynie na powody formalne. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła przedstawione wyżej zarzuty.
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2014 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że D. B. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu [...] sierpnia 2014 r. Może ona uzyskać omawiane świadczenie pieniężne jedynie za okres rozpoczynający się od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku.
Tym samym nie istnieje obecnie możliwość przyznania jej dodatku mieszkaniowego za okres wsteczny, tj. za okres od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. W ustawowym terminie D. B. nie złożyła bowiem odpowiedniego wniosku. Nie mają przy tym znaczenia okoliczności, ze względu na które skarżąca nie wniosła o przyznanie jej wspomnianego świadczenia pieniężnego. To bowiem osoba ubiegająca się o tę formę wsparcia ze środków publicznych jest obowiązana do składania odpowiednich wniosków i deklaracji o dochodach we właściwym terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarazem za nieprzekonujące wyjaśnienia D. B., dotyczące przyczyn niezłożenia w terminie wniosku o dodatek mieszkaniowy.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. D. B. zaskarżyła powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając zarzuty i argumentację sformułowaną w odwołaniu z dnia [...] października 2014 r.
W motywach powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. D. B. zwróciła się do Prezydenta G. o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego (k. 4-8 akt adm.). W powyższym piśmie nie wskazano jednoznacznie okresu, za który skarżąca domaga się wypłaty wspomnianego świadczenia pieniężnego. Niemniej organy administracji publicznej konsekwentnie przyjmowały w toku postępowania, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. dotyczy okresu od stycznia 2014 r. do czerwca 2014 r. Konkluzja ta nie była negowana przez D. B., wobec czego należy uznać, że przedstawione wyżej okoliczności są bezsporne i nie były kwestionowane przez żadną ze stron.
Sąd wyjaśnił, iż decyzją organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydaną w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r., odmówiono skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego za okres [...] lipca – [...] grudnia 2014 r., uznając że wniosek w całości dotyczy okresu wstecznego. Skarżąca wniosła do WSA w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., którą rozstrzygnięcie to utrzymano mocy. Uchylając decyzje organów obu instancji WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 462/15 uznał, że odmowa przyznania dodatku mogła dotyczyć wyłącznie miesiąca lipca, jako okresu sprzed daty złożenia wniosku. Co do tego okresu Sąd podzielił stanowisko organów administracji, tożsame z argumentacja przyjętą w uzasadnieniach decyzji poddanych kontroli w rozpatrywanej obecnie sprawie.
Odnosząc się do meritum Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. W ocenie Sądu I instancji w art. 7 ust. 5 ustawy prawodawca wyraźnie wskazuje, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, począwszy od pierwszego dnia następującego po dniu złożenia wniosku. Tym samym w świetle przytoczonego przepisu wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. mógł dotyczyć jedynie okresu od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] lutego 2015 r. Na podstawie art. 7 ust. 5 cytowanej ustawy wykluczone było zatem zrealizowane żądania skarżącej, które odnosiło się od okresu poprzedzającego złożenie wspomnianego wniosku, tj. do okresu od stycznia 2014 r. do czerwca 2014 r. Stanowcze brzmienie tego przepisu wskazuje bowiem, że omawiane świadczenie pieniężne może być przyznane jedynie na przyszłość.
Sąd I instancji zaznaczył, że ustawodawca nie przyznaje organom administracji publicznej kompetencji do orzekania o dodatku mieszkaniowym za okres poprzedzające złożenie wniosku o przyznanie tego świadczenia pieniężnego. W konsekwencji niemożliwe jest zatem wsteczne przyznanie tej formy wsparcia finansowego ze środków publicznego. Brakuje bowiem w tej mierze odpowiedniego przepisu, który pozwalałby organom administracji publicznej na wydanie stosownego orzeczenia. Tym samym żądanie skarżącej, o jakim mowa we wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r., nie mogło być załatwione pozytywnie z uwagi na brak niezbędnego umocowania ustawowego.
Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca nie przyznał również organom administracji publicznej kompetencji do badania i uwzględnienia przyczyn niezłożenia w terminie wniosku o dodatek mieszkaniowy, nawet jeżeli przyczyny te w realiach konkretnej sprawy można byłoby uznać za usprawiedliwione. Decyzja w przedmiocie omawianego świadczenia pieniężnego ma bowiem charakter związany, a organy administracji publicznej nie dysponują w tej mierze luzem decyzyjnym. Dlatego też wywody D. B. zawarte w odwołaniu z dnia [...] października 2014 r. (k. 17-20 akt adm.) i skardze z dnia [...] kwietnia 2014 r. (k. 2-5 akt sądowych) nie mogły wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Sąd nie podzielił także argumentacji skargi, co do skutków wynikających z powołanych tam wyroków tego Sądu. Z faktu braku pouczenia skarżącej o konieczności składania wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego w sytuacji, gdy mogła spodziewać się wyłącznie kolejnej decyzji odmownej, nie można obecnie skutecznie wywodzić, iż za okresy, gdy przed sądem administracyjnym toczyły się sprawy ze skarg na decyzje dotyczące innych okresów świadczeniowych, skarżąca z racji uzyskania korzystnych dla niej rozstrzygnięć może obecnie domagać się przyznania dodatku mieszkaniowego, choć stosownych wniosków wcześniej nie składała.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła D. B. zaskarżając ten wyrok w całości. W zakresie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, podniosła naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez niestwierdzenie, że wydanie decyzji organu nastąpiło z naruszeniem prawa, a w sprawie nie zachodzą przyczyny określone w k.p.a., tj.: w art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich niezbędnych okoliczności potrzebnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia oraz poprzez wydanie decyzji naruszającej słuszny interes skarżącej; art. 8 k.pa., poprzez naruszenie wynikającej z niego zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej; art. 9 k.p.a., poprzez nieinformowanie skarżącej, pomimo ciążącego na organie obowiązku udzielania wskazówek i wyjaśnień, o wymaganiu przez organ składania kolejnych wniosków o przyznanie dodatek mieszkaniowy za kolejne okresy, pomimo odmowy przez organ przyznania świadczenia i pozostawania w bezczynności, a w konsekwencji konieczności wdrożenia przez skarżącą procedury odwoławczej trwającej przez niemal dwa lata, co za tym idzie niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego,
- - "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez niestwierdzenie innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono błąd wykładni art. 7 ust. 5 ustawy, poprzez przyjęcie, że przepis ten w połączeniu z zasadami prawa administracyjnego nie przewiduje możliwości przyznania świadczenia na okres wsteczny, zważając na wszystkie okoliczności przedmiotowej sprawy.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu.
W motywach skargi kasacyjnej zauważono, że skarżąca nie była informowana przez organ o konieczności składania wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a biorąc pod uwagę stanowisko organu, a w zasadzie jego brak (bezczynność przy rozpoznaniu sprawy) skarżąca pozostawała w przekonaniu, że kolejne wnioski złożyć należy po rozstrzygnięciu spornego wniosku za okres od stycznia do czerwca 2013 r. i dopiero wtedy organ będzie mógł odnieść się do nich i pozytywnie je rozpatrzyć. Zdaniem skarżącej błędna jest wykładnia przepisu art. 7 ust. 5 ustawy zaprezentowana przez Sąd l instancji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, zdaniem skarżącej, ogólne zasady postępowania administracyjnego dawały organowi możliwość przyznania jej dodatku za okres sprzed złożenia wniosków. Skarżąca nie była poinformowana przez organ o wymaganiu przez organ składania kolejnych wniosków, podczas kiedy toczyło się postępowania o okres wcześniejszy.
Uważała, że skoro nie została wyjaśniona sprawa poprzednia to składanie kolejnych wniosków spowoduje konieczność wnoszenia przez nią kolejnych odwołań i zażaleń. Organ za każdym razem pozostawałby w bezczynności, a skarżąca byłaby zmuszona wdrażać kolejne procedury odwoławcze, narażając się na koszty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest pomoc osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej w ponoszeniu kosztów utrzymania mieszkania. Według art. 7 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Oznacza to, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji czasowej i zawsze musi zawierać rozstrzygnięcie o dodatku we wskazanym wyżej okresie czasu. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie stanęła na stanowisku, że w okolicznościach sprawy, tj. prowadzenia postępowania w przedmiocie bezczynności w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, strona może się ubiegać o dodatek mieszkaniowy wstecz. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Ustawodawca nie określił w ustawie w jakim czasie winien być złożony wniosek. Oznacza to jednak tylko tyle, że strona może składać dowolną ilość wniosków, a obowiązkiem organu jest ich merytoryczne rozpatrzenie.
Jednakże zawsze z uwzględnieniem zasady opisanej powyżej, to znaczy 6 – miesięczny okres, na jaki przyznaje się taki dodatek zawsze jest liczony od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest bowiem na przyszłość, a nie wstecz. Wobec tego stwierdzić należy, że użyte w powołanym przepisie art. 7 ust. 5 sformułowanie "przyznaje na okres 6 miesięcy", należy rozumieć w ten sposób, iż uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku przysługującego w okresie od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyniku tej oceny, orzeka o przyznaniu dodatku. Za prawidłową należy zatem uznać ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, że skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożyła w dniu [...] sierpnia 2014 r., to dniem, o którym jest mowa w art. 7 ust. 5 powołanej ustawy, jest dzień [...] września 2014 r. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 7 ust. 5 ustawy nie mają usprawiedliwionych podstaw (analogiczne stanowisko por. wyrok NSA z dni 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1447/10).
Chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postepowania. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., to w orzecznictwie NSA podkreśla się, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11 niepublikowane).
Odnośnie naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., to wskazać należy, że art. 77 k.p.a. zbudowany jest z kilku jednostek redakcyjnych, bo z czterech paragrafów. Autor skargi kasacyjnej nie zadał jednak sobie trudu wskazania precyzyjnego, który przepis zaskarża. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, którą normę zawartą w tym artykule skarżąca kasacyjnie ma na myśli. Niezależnie od tego wskazać należy, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy, w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Wskazane przez skarżącą okoliczności, to jest brak pouczenia o konieczności złożenia kolejnego wniosku, nie mogły skutkować uchyleniem kwestionowanych decyzji. Wniosek nie został bowiem złożony w okresie wcześniejszym, a strona powinna mieć świadomość potrzeby złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na kolejny okres, niezależnie od toczącej się sprawy.
Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.