Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 336/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie negocjacji w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że niniejszej sprawie przedmiotem skargi P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą W. uczyniła prowadzenie negocjacji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość, które ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądownictwa administracyjnego.
W ocenie Sądu momentem, od którego uzależnione jest procedowanie na podstawie przepisów K.p.a. jest moment zakończenia negocjacji w trybie cywilnoprawnym. W takim przypadku następuje procedowanie w trybie administracyjnym i od tego momentu powinna być dokonywana ocena ewentualnej bezczynności organu dotycząca niezałatwienia sprawy w terminie. Powyższe, zdaniem Sądu, oznacza że skarga spółki jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła P. sp. z o. o. Sp. k. w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) "art. 8 § 2 pkt 8 P.p.s.a." poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przedmiotem skargi na bezczynność jest kwestia rozpoznania wniosku o wszczęcie negocjacji w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomości i w rezultacie wskazanie, że sprawa nie podlega kognicji sądownictwa administracyjnego, a jest wręcz przeciwnie, ponieważ już w petitum skargi został ustalony zakres bezczynności organu, a więc w części dotyczącej rozpoznania wniosku z dnia 10 lipca 2018 r. (złożonego w dniu 12 lipca 2018 r.) o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte przez m.st. Warszawę na własność na podstawie art. 98 u.g.n. stanowiących działki nr [...] z obrębu [...] stanowiących ul. [...] i ul. [...] oraz działki nr [...] z tego samego obrębu położonej w pasie drogowym [...], co doprowadziło do nieuzasadnionego odrzucenia skargi;
- 2) art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a. i uznanie, że wystąpiła podstawa do odrzucenia skargi – zważywszy, że zgodnie z treścią pism złożonych w dniu 12 lipca 2018 r. oraz w dniu 20 listopada 2018 r. w Biurze Mienia Miasta i Skarbu Państwa – kierowanych do Naczelnika M. D., wynikało wprost, że z uwagi na brak jakichkolwiek kroków poczynionych przez organ w terminie 3 miesięcy od 12 lipca 2018 r., to skarżąca wnosi o rozpoznanie sprawy w zakresie ustalenia i wypłacenia odszkodowania w trybie administracyjnym, a więc już od przełomu października/ listopada 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy powinien procedować na gruncie przepisów prawa administracyjnego i w tym trybie wydać decyzję, a tego nie zrobił i w związku z tym, powstał stan bezczynności, czego Sąd I instancji w ogóle nie rozważył i w konsekwencji bezpodstawnie odrzucił skargę na bezczynność.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez:
- 1) zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym;
- 3) uznanie przez Sąd, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) wymierzenie organowi grzywny, względnie:
- 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;
- 2) w każdym przypadku zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2020 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując na nową okoliczność, tj. że w dniu 20 listopada 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy wydał postanowienie, w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone na cele drogowe nieruchomości w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe postępowanie w powołanych wyżej przypadkach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., do właściwości sądów administracyjnych należy także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę.
Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji (lub bezczynność w tym zakresie) mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego.
Oceniając zakres podmiotowy i przedmiotowy wniesionej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że skarga P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy podlegała odrzuceniu.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), dalej powoływanej jako "u.g.n.", działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Stosownie natomiast do ust. 3 - za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Artykuł 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje zatem dwojaki tryb ustalenia odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości, wydzielonej, w wyniku podziału, pod drogi publiczne: uzgodnienie między właścicielem a właściwym organem reprezentującym podmiot publiczny, na rzecz którego przeszła własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, albo ustalenie odszkodowania decyzją administracyjną, wydaną na wniosek byłego właściciela przez organ właściwy w sprawie ustalenia odszkodowania. Tryby te następują po sobie w tym znaczeniu, że jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania drogą rokowań wówczas były właściciel ma prawo wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Drugi tryb – administracyjnoprawny – może być wdrożony, jeżeli nie dojdzie do uzgodnień.
Organ administracji zobligowany jest wobec powyższego zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Nie ulega wątpliwości, że negocjacje nie muszą zakończyć się porozumieniem, co więcej w przypadku, gdy organ jest przekonany o niezasadności żądania, powinien odmówić prowadzenia negocjacji. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13; dostępne w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przypomnieć też należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w tego rodzaju sprawie nie jest konieczne objęcie – w drodze wykładni prokonstytucyjnej – bezczynności organu w dokonaniu uzgodnień z art. 98 ust. 3 u.g.n. kognicją sądu administracyjnego, gdyż prawo jednostki do procesu zostało zabezpieczone przez ustawodawcę w odmienny sposób. Mianowicie, jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, wówczas strona może wystąpić o ustalenie odszkodowania do starosty (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2102/14).
W rozpoznawanej sprawie trzeba jednakże mieć na uwadze, że skarżący kasacyjnie pismem z dnia 10 lipca 2018 r. wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o wszczęcie negocjacji w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte przez miasto na własność na podstawie art. 98 u.g.n., względnie o wydanie decyzji o odszkodowaniu w trybie art. 131 u.g.n. W powołanym piśmie pełnomocnik strony zwrócił uwagę, że wnioski o podjęcie rokowań były składane w dzielnicy Warszawa – Włochy Biurze Mienia Miasta i Skarbu Państwa w okresie od daty wydania decyzji podziałowej, tj. od [...] czerwca 2003 r. do czasu ujawnienia m.st. Warszawy w księgach wieczystych jako właściciela nieruchomości, jednakże do dnia złożenia ww. pisma (tj. 12 lipca 2018 r.) uzgodnienia nie zostały ustalone. Strona wezwała wobec powyższego do zakończenia rokowań w terminie trzech miesięcy, a po jego upływie o wszczęcie procedury w trybie art. 131 u.g.n.
W odpowiedzi z dnia 19 grudnia 2018 r. organ wezwał do uzupełnienia braków w złożonej dokumentacji m.in. poprzez złożenie oryginału lub kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem pełnomocnictwa reprezentującego skarżącego radcy prawnego A. K., odpisu pełnego z KRS spółki, całości decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. zatwierdzającej podział nieruchomości oraz mapy z projektem podziału, na podstawie której przedmiotowy grunt został wydzielony. Jednocześnie Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił stronę, że brak jest podstaw do wyznaczenia terminu rokowań przed ustaleniem zasadności roszczenia, a ponadto że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne. Spółka została poinformowała także, że po uzupełnieniu wniosku możliwa będzie jego analiza w zakresie zasadności roszczenia wynikającego z treści art. 98 u.g.n., a w sytuacji, jeżeli ocena zasadności roszczenia będzie pozytywna wnioski o odszkodowanie za zajęte pod drogi działki są rozpatrywane chronologicznie według kolejności wpływu oraz w zależności od dostępnych środków finansowych zarezerwowanych w budżecie m.st.
Warszawy. W przywołanym piśmie organ nie zaproponował nowego terminu i w tym zakresie stwierdził, że propozycja terminu i miejsca negocjacji zostanie wskazana po dokonaniu opisanych wyżej uzupełnień i czynności. Skarżący do pisma z dnia 7 marca 2019 r. dołączył wymagane przez Prezydenta m.st. Warszawy dokumenty.
Na powyższe okoliczności zwracała uwagę strona zarówno w ponagleniu na niezałatwienie sprawy z dnia 20 maja 2019 r. jak i w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której jednoznacznie domagała się ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte przez m.st. Warszawę na własność, podkreślając że dalsze rokowania są bezcelowe i zakończone z uwagi na niepodejmowanie przez organ czynności. Tymczasem Sąd I instancji uznał, że przedmiotem skargi P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. uczyniła bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie negocjacji w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Z poglądem powyższym nie można się zgodzić.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że chociaż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. wymaga dokonywania uzgodnień, to – podobnie jak w odniesieniu do rokowań – nie ma regulacji wskazujących, jak uzgodnienia te miałyby przebiegać ani w jakich okolicznościach uznać można, że do uzgodnienia nie doszło. Kwestia ta, jako okoliczność faktyczna, musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy. Nie budzi jednak wątpliwości, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź informuje o braku środków finansowych, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje (uzgodnienia) w danym roku, to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia wskazana w powołanym przepisie (E. Bończak-Kucharczyk "Komentarz aktualizowany do art. 98 u.g.n." – System Informacji Prawnej LEX oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1188/17).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie błędnie zatem Sąd I instancji uznał, że przedmiotem skargi skarżąca spółka uczyniła bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie negocjacji w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość, a zatem tryb uzgodnieniowy, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Podzielić należy argumenty skargi kasacyjnej, że działania organu I instancji, który mimo prawidłowego zaproszenia do negocjacji ze strony skarżącego nie zareagował w sposób właściwy, a w szczególności nie wskazał terminu i miejsca ich przeprowadzenia, dogodnych dla organu, oraz poinformował o uzależnieniu dalszych czynności m.in. od posiadanych w budżecie środkach finansowych, pozwala uznać, że została spełniona przesłanka nie dojścia do porozumienia, wskazana w powołanym art. 98 u.g.n., gdyż po stronie organu nie było woli dojścia do porozumienia w rozsądnym terminie.
Za usprawiedliwione w tej sytuacji należało uznać zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (omyłkowo wskazanego w pkt 1 skargi kasacyjnej jako "art. 8 § 2 pkt 8 P.p.s.a.") oraz art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a., gdyż przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. nie można interpretować jako dodatkowego progu formalnego utrudniającego stronie uzyskanie słusznego odszkodowania, ale wyłącznie jako przepis umożliwiający jak najszybsze (bez kosztownej i długotrwałej procedury administracyjnej) i zgodne z oczekiwaniami strony wywłaszczonej ustalenie jego wysokości. Rezygnacja skarżącej spółki z dalszych negocjacji stanowiła usprawiedliwiony przejaw woli z przysługującego jej uprawnienia, skutkujący poddaniem się procedurze administracyjnej, przewidzianej w art. 98 ust. 3 u.g.n. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć zatem należało, że intencją strony było wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone pod drogi nieruchomości.
Przejście do etapu administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania było uzasadnione, gdyż podejmowane przez Prezydenta m.st. Warszawy czynności oznaczały de facto brak możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji. Na powyższe zwracał również uwagę Wojewoda Mazowiecki w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2019 r., w którym za uzasadnione uznano ponaglenie skarżącej spółki w sprawie nierozpatrzenia przez organ wniosku z dnia 10 lipca 2018 r. o odszkodowanie za nieruchomość i wyznaczono Prezydentowi m.st. Warszawy dodatkowy termin załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podlegało uchyleniu jako wydane z naruszeniem art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a. polegającym na braku dokonania kontroli działalności administracji publicznej, wskutek błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji wadliwie bowiem ocenił, że wniesioną przez P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. skarga na bezczynność jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż dotyczyła czynności cywilnoprawnej, gdy tymczasem powinna ona zostać rozpoznana stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).