Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1184/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego, orzekł o niezgodności z prawem zarządzenia Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w L. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem, wydanym na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm, dalej jako u.s.o.) i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm., dalej jako rozporządzenie) w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), Wójt Gminy zatwierdził konkurs na dyrektora Zespołu Szkół w L. Skargę na powyższe zarządzenie wniósł Wojewoda Małopolski domagając się stwierdzenia jego niezgodności z prawem w związku z naruszeniem przez organ prawa poprzez niezastosowanie § 8 ust. 2 pkt 4 w związku § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia i zatwierdzenie konkursu na dyrektora szkoły, mimo nieprawidłowości w pracach komisji konkursowej, które miały wpływ na wynik konkursu, co doprowadziło do utrzymania jego niezgodnego z prawem wyniku, a co za tym idzie wydania zaskarżonego zarządzenia.
Zdaniem Wojewody do konkursu dopuszczony został kandydat, który nie spełniał wymagań jakie stawiano kandydatom na to stanowisko, określonym w ogłoszeniu o konkursie. Organ wyjaśnił, że J.R. w dacie przedkładania oferty, a także dacie przeprowadzenia konkursu przez komisję, nie legitymował się dokumentem potwierdzającym fakt nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. Przedłożył on jedynie zaświadczenie wydane przez Kuratorium Oświaty w Krakowie Delegatura w Nowym Sączu z dnia 3 lipca 2003 r., z którego wynikało, że Komisja Kwalifikacyjna powołana przez Kuratora Oświaty stwierdza, iż J.R. po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego uzyskał w dniu 3 lipca 2003 r. akceptację Komisji Kwalifikacyjnej.
W ocenie organu nadzoru, dokument ten nie świadczył o nadaniu J.R. stopnia nauczyciela dyplomowanego. Skoro więc kandydat nie przedstawił aktu nadania mu stopnia nauczyciela dyplomowanego, to zachodzi uzasadniona wątpliwość czy takowy stopień został mu w ogóle kiedykolwiek nadany. W związku z powyższym nie powinien być on w ogóle dopuszczony do dalszego postępowania konkursowego.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy C. podniósł, że w ogłoszeniu o konkursie wskazano, iż kandydat ma być nauczycielem mianowanym lub dyplomowanym, spełniającym łącznie podane szczegółowo wymagania. Podejmując zatem uchwałę o dopuszczeniu kandydata do konkursu komisja konkursowa wzięła pod uwagę fakt, że posiada on stopień nauczyciela mianowanego, co wynika z przedłożonych przez niego dokumentów. Zatem kandydat spełniał minimalną przesłankę dopuszczenia go do konkursu. Ponadto Wójt wskazał, że w dacie dopuszczenia do konkursu, jak też w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia, J.R. posiadał akt nadania nauczyciela dyplomowanego. Przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia kandydat złożył wyjaśnienia, w których wskazał, że w jego aktach osobowych znajduje się kserokopia aktu nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego, na której znajduje się odręcznie wpisana przez pracownika administracji szkoły data "XI 2003" oraz jego podpis.
Ponieważ na kserokopii brak było potwierdzenia odbioru, co wskazuje na brak doręczenia J.R. tego dokumentu, to wystąpił on do Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie z prośbą o wydanie duplikatu aktu nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. Wójt podkreślił, iż przed zatwierdzeniem konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w L. dokument w postaci duplikatu aktu nadania nauczyciela dyplomowanego J.R. znajdował się w Urzędzie Gminy w C. Ponadto J.R. posiadał zaświadczenie o uzyskaniu akceptacji komisji kwalifikacyjnej z dnia 3 lipca 2003 r. przesądzającej o tym, że posiadał on akt nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego, co wynika z treści § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. nr 70, poz. 825 ze zm.), obowiązującego w dacie posiedzenia Komisji Kwalifikacyjnej Kuratorium Oświaty w Krakowie, Delegatura w Nowym Sączu.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił do udziału w sprawie na prawach strony M.P.
Ponadto Sąd zwrócił się do Małopolskiego Kuratora Oświaty o przedłożenie oryginału aktu nadania J.R. stopnia nauczyciela dyplomowego i potwierdzenia jego doręczenia temu nauczycielowi. W odpowiedzi Kurator przesłała oryginał decyzji podając, że w aktach sprawy brak jest dowodu jego doręczenia nauczycielowi.
Na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że istnieją uzasadnione wątpliwości czy J.R. został nadany stopień awansu zawodowego. Nadesłany akt nie został bowiem opatrzony żadną pieczęcią, co budzi wątpliwości co do jego wiarygodności. Ponadto znajdujący się w aktach sprawy duplikat tego aktu różni się od oryginału graficznie. Uwagi co do różnic w wyglądzie oryginału i duplikatu aktu nadania zgłosiła także uczestniczka postępowania.
Orzekając o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.)w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że przystępując do konkursu J.R. nie przedłożył dokumentu potwierdzającego fakt nadania mu stopnia nauczyciela dyplomowanego oraz że nie dysponował tym dokumentem także w dniu konkursu. Przedłożone zaświadczenie wydane przez Kuratorium Oświaty w Krakowie Delegatura w Nowym Sączu, nie może być zdaniem tego Sądu uznane za akt nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego.
Sąd podkreślił, że w tej sytuacji komisja konkursowa nie powinna była w ogóle dopuszczać J.R. do dalszego postępowania konkursowego. W konsekwencji zaś, w związku z brakiem uchwały o odmowie dopuszczenia do konkursu Wójt Gminy C., naruszył prawo zatwierdzając konkurs, w którym istniały tego rodzaju nieprawidłowości. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia organ prowadzący unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie "w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Zdaniem Sądu, brak dokumentu nadania stopnia awansu zawodowego niewątpliwie należy zakwalifikować jako nieprawidłowość mogącą mieć wpływ na wynik sprawy, skoro w konkursie mogły wziąć udział wyłącznie osoby legitymujące się stopniem nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego.
W związku z tym zaskarżone zarządzenie Sąd pierwszej instancji uznał za istotnie naruszające prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym z uwagi na upływ przewidzianego w art. 94 ust. 1 tej ustawy terminu 1 roku od podjęcia zarządzenia, niemożliwe było stwierdzenie jego nieważności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy C. zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w wyniku nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie przedłożenie aktu nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego oznacza, że J.R. nie posiadał stopnia nauczyciela dyplomowanego w czasie przeprowadzania przedmiotowego konkursu i tym samym nie spełniał wymagań stawianych kandydatom na to stanowisko, w sytuacji gdy z akt postępowania wyraźnie wynika, że w dacie przeprowadzania konkursu kandydat posiadał stopień nauczyciela dyplomowanego.
W skardze kasacyjnej zarzucono także Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 4 ust 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedłożenie przez kandydata na stanowisko dyrektora zaświadczenia o uzyskaniu akceptacji przez Komisję Kwalifikacyjną zamiast aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego stanowi złożenie oferty przez kandydata nie zawierającej wszystkich wymaganych dokumentów, w sytuacji gdy w toku postępowania Komisja uzyskała informację, że kandydat jest nauczycielem dyplomowanym zatrudnionym na podstawie mianowania oraz naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z ust 4 oraz art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż zaskarżone zarządzenie nie zostało wydane z naruszeniem prawa. Zarzucono także niezastosowanie § 1 ust. 3 rozporządzenia, podczas gdy Wójt przed zatwierdzeniem konkursu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego celem było stwierdzenie, czy kandydat J.R. posiada odpowiednie kwalifikacje do pełnienia funkcji dyrektora szkoły oraz czy posiada oryginał aktu nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego, co J.R. uczynił dostarczając właściwe dokumenty tj. duplikat aktu nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że J.R. zarówno w dniu przystąpienia do konkursu, jak i w dniu jego przeprowadzenia był nauczycielem dyplomowanym. Zaś sam fakt nieprzedłużenia aktu nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego, w sytuacji gdy z innych dokumentów wynika, że stopień taki został nadany, a sam akt nadania został przed zatwierdzeniem konkursu przedłożony, nie uzasadniała unieważnienia konkursu. Tym samym nie można stwierdzić, ani że zatwierdzenie przedmiotowego konkursu nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, ani że nastąpiło ono z istotnym naruszeniem przepisów prawa.
Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym stoi uznanie przez Sąd J.R. za nieposiadającego stopnia nauczyciela dyplomowanego, jedynie w związku z nieprzedłużeniem przez kandydata dokumentu nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. Podczas gdy znajdujące się w aktach dokumenty, takie jak w szczególności: zaświadczenie o zatrudnieniu z dnia 2 kwietnia 2013 r., karta oceny pracy z dnia 16 maja 2008 r., kserokopia aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego oraz duplikatu tego aktu z dnia 23 kwietnia 2013 r., jednoznacznie wskazują, że w dacie składania oferty kandydat był nauczycielem dyplomowanym.
W odpowiedziach na skargę kasacyjną uczestnika postępowania – M.P. oraz Wojewoda Małopolski wnieśli o jej oddalenie podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Ogólnie rzecz ujmując Sąd pierwszej instancji opierając się na bezspornej okoliczności, że J.R. do dnia przeprowadzenia konkursu nie przedłożył wymaganego prawem (§ 1 ust. 2 pkt k rozporządzenia) i wskazanego w ogłoszeniu o konkursie oryginału lub poświadczonej przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego, uznał, że dopuszczenie tego kandydata do konkursu naruszało § 4 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym Wójt zatwierdzając ten konkurs naruszył § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, bowiem to naruszenie, w ocenie tego sądu, mogło mieć wpływ na wynik konkursu, a tym samym istotnie naruszało prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., co skutkowało koniecznością orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. Słusznie jednak twierdzi skarżący kasacyjnie Wójt Gminy, że Sąd dokonując oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu nie wziął pod rozwagę całego zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, naruszając przepis art. 133 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem.
Ze zgromadzonego prawidłowo materiału dowodowego bezspornie wynika, że na dzień przeprowadzenia konkursu, komisja konkursowa dysponowała nie tylko zaświadczeniem Kuratorium Oświaty w Krakowie z dnia 3 lipca 2003 r. z którego wynikało, że J.R. po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego (dot. nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego) uzyskał w dniu 3 lipca 2003 r. akceptację Komisji Kwalifikacyjnej. Dysponowała także Kartą oceny pracy J.R., z której wynika, że posiada stopień nauczyciela dyplomowanego oraz zaświadczeniem o zatrudnieniu J.R. w Zespole Szkół Samochodowych w N. na stanowisku nauczyciela o stopniu awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Z protokołu posiedzenia komisji konkursowej wynika, że kwestia braku aktu nadania J.R. stopnia awansu nauczyciela dyplomowanego była wyjaśniana przez komisję konkursową zarówno telefonicznie z Kuratorium Oświaty jak i poprzez pytania dotyczące tej kwestii kierowane do tego kandydata, który potwierdzał posiadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego, przy czym wyjaśnił, że posługuje się zaświadczeniem Komisji Kwalifikacyjnej, ponieważ decyzji nigdy nie otrzymał.
W związku z tym J.R. do pisma z dnia 19 kwietnia 2013 r. skierowanego do Wójta Gminy C. dołączył kserokopię, znajdującego się w jego aktach osobowych w Zespole Szkół Samochodowych w N., aktu nadania mu w dniu 31 lipca 2003 r. stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Następnie dnia 26 kwietnia 2013 r. złożył Wójtowi Gminy C. kserokopię duplikatu aktu nadania mu stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego wydanego mu przez Małopolskiego Kuratora Oświaty. Dysponując wyżej przedstawionymi dowodami Wójt Gminy wydał zaskarżone przez Wojewodę zarządzenie. Na żądanie Sądu pierwszej instancji Kuratorium Oświaty w Krakowie dnia 30 kwietnia 2015 r. przesłało temu Sądowi oryginał aktu nadania J.R. stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego Nr [...] z dnia 31 lipca 2003 r., jednocześnie informując, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tej decyzji J.R. Dokument ten został dołączony do akt sprawy.
Co prawda Wojewoda i uczestniczka kwestionują prawdziwość tego dokumentu urzędowego, jednak nie przedstawiają na poparcie swoich twierdzeń rzeczowych argumentów. Podnoszony przez nich brak pieczęci na oryginale aktu, w żadnym razie nie podważa jego prawdziwości, skoro został sporządzony w prawem przewidzianej formie, z widniejącym na nim podpisem osoby upoważnionej do jego wydania. Pieczęci znajdujące się na kserokopii aktu przesłanego przez Kuratorium Oświaty do Zespołu Szkół Samochodowych w N. nie podważają faktu nadania stopnia awansu J.R., bowiem pieczęć okrągła Małopolskiego Kuratora Oświaty potwierdzała zgodność wysyłanego do szkoły aktu nadania z oryginałem znajdującym się w Kuratorium, natomiast pozostałe pieczęcie na tym akcie, związane są z jego wpływem do ZSS w N. i stwierdzaniem zgodności sporządzonej kopii z oryginałem. Zatem jak to słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, nie ulega wątpliwości, że J.R. od dnia 31 lipca 2003 r. posiada stopień awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, co NSA w składzie orzekającym w pełni podziela, że ocena czy oferta złożona w konkursie na dyrektora szkoły zawiera wszystkie dokumenty wskazane w ogłoszeniu o konkursie daje podstawy do wyróżnienia braku dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu i przedstawienie dokumentów, których wiarygodność budzi zasadnicze zastrzeżenia oraz dokumentów, co do których można wyprowadzić zastrzeżenia pod względem formalnym, które nie prowadzą do podważenia ich wiarygodności. Jednocześnie wskazuje się, że z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, d, e, k, l rozporządzenia nie wymaga uwierzytelnionych kopii oryginału dokumentów a jedynie poświadczenie przez kandydata za zgodność z oryginałem. Przepis ten nie określa formy poświadczenia, co może dawać podstawy, że obowiązuje wymóg formy własnoręcznego podpisu, ale też przez złożenie w ofercie takiego odpisu może stanowić podstawę przyjęcia oświadczenia przez czynność złożenia.
Podkreśla się, że w przyjętych rozwiązaniach prawnych składanie odpisów dokumentów jest ściśle formalizowane, w tym zakresie takiej formalizacji nie przyjęto. Daje to podstawę do kwalifikacji, że nie można przyjąć formalistycznej oceny przedstawionych dokumentów, odrzucając ich moc opierając się na uchybieniu, które nie przesądza o wiarygodności dokumentu. Dokonanie wobec tych dokumentów formalistycznej oceny i odrzucenie ich mocy z powodu uchybienia, które nie przesądza o ich wiarygodności nie zasługuje na aprobatę.
Jak już wskazano wyżej bezspornym jest, że Komisja Konkursowa przeprowadzając konkurs na dyrektora Zespołu Szkół w L. z udziałem kandydata, który nie złożył oryginału lub poświadczonej przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii aktu nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego naruszyła § 1 ust 2 pkt k rozporządzenia. Stosownie do treści § 8 ust. 2 pkt 4 organ prowadzący unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych niż wskazane w pkt 1-3 nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Biorąc pod uwagę ustalone wyżej okoliczności, które pominął Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska tego Sądu, że powyższe naruszenie mogło mieć wpływ na wynik konkursu (nie sprawy jak to wskazał Sąd). Skoro bowiem z posiadanych przez komisję konkursową dokumentów wynikało, że kandydat J.R. posiada stopień nauczyciela dyplomowanego, a fakt ten został potwierdzony przed wydaniem zaskarżonego przez Wojewodę zarządzenia i w postępowaniu sądowym, to uznać należy, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik konkursu, ponieważ tenże kandydat w dniu przeprowadzania konkursu spełniał wszystkie wymagane w regulaminie tego konkursu kwalifikacje.
Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wpisuje się w nurt orzeczeń sądów administracyjnych w których odchodzi się od prezentowanego w zaskarżonym wyroku formalizmu w ocenie uchybień w przeprowadzaniu konkursów na dyrektora szkoły (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 818/13, z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 331/14, z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 910/14, oraz w wyrokach WSA z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt IV Gl 1424/13, z dnia 6 stycznia sygn. akt II SA/Bd 850/09 i z dnia 27 listopada 2007r. sygn. akt II SA/Bd 755/07).
W rezultacie zarządzenie Wójta Gminy C. zatwierdzające konkurs nie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Brak było zatem podstaw do orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wyeliminowania tego zarządzenia z obrotu prawnego. W rezultacie trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd § 4 ust. 2 pkt 2 i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia i art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Mając powyższe wywody na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Wyżej przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko w kwestii oczywistego naruszenia prawa przez komisję konkursową, które jednak należało uznać za niemające wpływu na wynik konkursu, a tym samym za przypadek nieistotnego naruszenia prawa, powodowało konieczność wskazania na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, że zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.