Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 3396/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 583/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dalej również jako "WSA", oddalił skargę W.K., J.K., S.K., M.K. i A.K. na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda" z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, tj.
2. - naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", a w szczególności:
3. - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1, w części tego przepisu, który odnosi się do odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 3 działu III wyżej wskazanej ustawy do nabytych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), przez jego niezastosowanie w sprawie, mimo iż notarialna umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] czerwca 1970 r., Repertorium A nr [...], w podstawie prawnej nabycia nieruchomości wskazała tenże przepis,
4. - naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r." lub "u.z.t.w.n.", a w szczególności:
5. - art. 6 ust. 1, przez jego błędne niezastosowanie w sprawie, mimo iż notarialna umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] czerwca 1970 r., Repertorium A nr [...], w podstawie prawnej nabycia nieruchomości wskazała tenże przepis,
6. - art. 5 ust. 3, przez jego błędne zastosowanie w sprawie, mimo iż notarialna umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] czerwca 1970 r., Repertorium A nr [...], w podstawie prawnej nabycia nieruchomości wskazała przepis art. 6 ust. 1, a z analizy stanu faktycznego sprawy bezspornie wynika, iż nie wystąpiły przesłanki warunkujące zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3, gdyż dokonane wywłaszczenie nie objęło całej nieruchomości, a jedynie tę jej część, która przeznaczona była na realizację celu publicznego, także tego, który wskazany został w notarialnym akcie nabycia;
7. 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
8. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, iż decyzja Wojewody nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. oraz art. 6 ust. 1 i art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku uchylającego decyzję Wojewody z [...] lipca 2017 r. bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Ponadto skarżący wnieśli o rozważenie zawieszenia z urzędu, na podstawie 125 § 1 p.p.s.a., niniejszego postępowania - do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zwrot części działek nr [...] i [...] położonych na terenie [...], stanowiących część wywłaszczonej tym samym aktem prawnym, co objęte niniejszym postępowaniem, nieruchomości. Skarżący oświadczyli również, że zrzekają się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że przyjmując datę określającą niezbędność nieruchomości (wywłaszczenie nieruchomości nie miało charakteru administracyjnego i z tego powodu nie została określona data jego wszczęcia) na realizację celu publicznego w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, należy przyjąć datę wydania decyzji lokalizacyjnej "[...]", tj. dzień [...] października 1968 r., to oferta sprzedaży gruntu o powierzchni ok. [...] ha z dnia [...] kwietnia 1968 r. (zdaniem skarżących pismo właścicielki nieruchomości mające charakter oferty sprzedaży przez nią praktycznie całej nieruchomości tj. ok. [...] ha złożone zostało Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w [...] prawdopodobnie w dniu [...] kwietnia 1968 r.) jako złożona przed tą datą, nie mogła być i nie była żądaniem objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n.

Skarżący wskazali też na fakt funkcjonowania w obrocie prawnym opinii urbanistycznej wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w oparciu o którą zdaniem skarżących "nieodparcie nasuwa się wniosek, iż umową z dnia [...] czerwca 1970 r. zawartą na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. zakupione zostały tereny o powierzchni [...] m2 (parcele nr [...] i [...]) przeznaczone pod budowę osiedla mieszkaniowego", co określiła wskazana w umowie decyzja lokalizacyjna z dnia [...] października 1968 r., oraz tereny o powierzchni [...]m2 (parcele nr: [...] karta mapy [...] oraz [...], [...] i [...] karta mapy [...]) przeznaczone na cele przemysłowo- składowe, przy czym ich przeznaczenia potwierdzonego opinią urbanistyczną, w umowie nie wskazano".

Ponadto w ocenie skarżących fakt, że przed zawarciem umowy sprzedaży w dniu [...] czerwca 1970 r., na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia sporządzone zostały operaty szacunkowe wszystkich parcel objętych tą umową, potwierdza założenie, że Skarb Państwa zainteresowany był nie całością nieruchomości tj. [...]m², lecz tylko tą jej częścią, o powierzchni [...] m², która przeznaczona była na realizację celów publicznych, tj. pod budownictwo osiedlowe mieszkaniowe i na cele przemysłowo- składowe. Zatem oferta ówczesnej właścicielki z [...] kwietnia 1968 r., złożona przed zainicjowaniem postępowania wywłaszczeniowego, a następnie odrzucona, nie stanowiła żądania objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n., gdyż została formalnie odrzucona przed datą zawarcia umowy wywłaszczeniowej, lecz także i dlatego, a ponadto w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n., powinna być nabyta cała, a nie tylko część nieruchomości.

Dodatkowo zdaniem skarżących nie sposób jest przyjąć, iż określone przez Sąd parcele nr [...], [...], [...] i [...], a przede wszystkim parcela nr [...], jako tzw. "dowłaszczone" - nie miały własnego, samoistnego celu wywłaszczenia, gdyż w istocie cel ten wynikał z ich przeznaczenia na cele publiczne "tereny przemysłowo-składowe", przy czym fakt, że nie został on wskazany w umowie z [...] czerwca 1970 r., nie pozbawia tej umowy - w tej jej części - cechy umowy wywłaszczeniowej, o której mowa w art. 216 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżących przy prawidłowo ustalonym celu wywłaszczenia działki nr [...], w pełni możliwe było ustalenie, jak to uczynił organ pierwszej instancji, że część działki nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Podkreślili też, że parcele nr [...], [...] i [...], a także nr [...], nie zostały "dowłaszczone", a stanowiły również samoistny przedmiot wywłaszczenia, z określonym celem wywłaszczenia, tj. przeznaczeniem ich na cele przemysłowo-składowe.

Skarżący podnieśli też fakt niezakończenia wszystkich prowadzonych w odniesieniu do parcel nr [...] i [...] postępowań zwrotowych, wobec czego wnieśli o rozważenie zawieszenia niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz przeprowadzenie rozprawy. W jej ocenie wskazanie w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1970 r., Rep. A Nr [...], przepisu art. 6, a przy tym brak wskazania przepisu art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. jako podstawy przejęcia nieruchomości, nie wyklucza, że również ostatni z powoływanych przepisów miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Dalej uczestnik wskazał, że przepis art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. nie określa w jakim terminie winno być złożone żądanie właściciela wywłaszczanej nieruchomości dotyczące wykupienia nieruchomości, wobec której nie było planowane przejęcie, a która to na skutek wywłaszczenia pozostałej części nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. Brak też terminów wskazujących ile czasu ma podmiot przejmujący nieruchomość na podjęcie decyzji w zakresie dowłaszczenia na żądanie właściciela.

Za błędne uznała Gmina stanowisko skarżących odnośnie wskazania daty określającej niezbędność nieruchomości i utożsamianie jej z datą wydania decyzji lokalizacyjnej. Ponadto Gmina podkreśliła, że twierdzenia skarżących w kwestii dodatkowego wywłaszczenia nieruchomości, nie wyartykułowanego w akcie notarialnym z [...] czerwca 1970 r., są sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Dodatkowo zgromadzony w sprawie materiał jednoznacznie wskazuje, że nabycie nieruchomości nr [...] nastąpiło w ramach tzw. "dowłaszczenia" (co nie było Gminie wiadome w momencie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2012 r.)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim wskazać należy, że w zarzutach skargi kasacyjnej nie podniesiono skutecznie naruszenia ustaleń faktycznych w sprawie. Zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego należało odnieść się do stanu faktycznego przyjętego przez organy i zaaprobowanego przez Sąd I instancji.

Istota zarzutów materialnych, jak i zarzutu określonego jako zarzut naruszenia prawa procesowego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu i organów, według którego niepowołanie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. w akcie notarialnym z 1970 r. nie oznacza, że w sprawie nie doszło do tzw. dowłaszczenia na podstawie powołanej ustawy. Zdaniem skarżących kasacyjnie skoro w powołanym akcie notarialnym wskazano na podstawę prawną wywłaszczenia jedynie na art. 6 ust. 1 tej ustawy, to nieuzasadnione jest twierdzenie o zastosowaniu do części gruntu przepisu art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n.

Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III u.g.n. W myśl art. 136 ust 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n., w związku z odesłaniem zawartym w art. 216 ust. 1 u.g.n.

Wskazać należy, że art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. przewidywał możliwość dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej właściciela przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak również w jego toku, i zbycie jej w formie umowy notarialnej za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Ponadto stosownie do treści art. 5 ust. 3 ww. ustawy, wywłaszczenie mogło na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. W ten sposób, w trybie art. 6 u.z.t.w.n., oprócz nieruchomości, która miała podlegać wywłaszczeniu, dochodziło do zbycia także nieruchomości zbędnej na cele publiczne określone w art. 3 ww. ustawy, poprzez zawarcie w formie aktu notarialnego jednej umowy sprzedaży.

Jak już wspomniano, na etapie postępowania kasacyjnego nie zakwestionowano ustaleń dotyczących stanu faktycznego w sprawie, według których była właścicielka nieruchomości R.K., pismem z dnia [...] kwietnia 1968 r., zwróciła się z prośbą o wykupienie od niej gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, z wyłączeniem gruntu, na którym znajduje się budynek jednorodzinny. W dalszej kolejności, ustalając charakter wywłaszczenia spornej części nieruchomości, organ przeanalizował dokumentację związaną z celem wywłaszczenia – realizacją osiedla mieszkaniowego i usługowego pod nazwą "[...]". Plan realizacyjny tego przedsięwzięcia oraz wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1968 r. przewidywały realizację osiedla m.in. na terenie działek nr [...] i [...], aktualnie oznaczonych nr [...], [...], [...]– [...], należących wówczas do R.K.

Ponadto Wojewoda ustalił, że przedmiotowa działka nr [...] wchodziła w skład terenów o przeznaczeniu przemysłowo-składowym, nie zaś mieszkaniowym. Potwierdziły to m.in. ww. pismo z dnia [...] października 1968 r., w którym wskazano, że tereny żądane przez właściciela do wywłaszczenia w większości są przeznaczone na cele przemysłowo-składowe; pisma Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w [...] z dnia [...] października 1968 r., w którym również stwierdzono, że większa część oferowanego przez właścicielkę gruntu, w tym całość gruntu za torami, stanowi teren przemysłowy, wreszcie protokół sporządzony w 1968 r. przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury, stwierdzający że działka nr [...], położona w [...] przy ul. [...], wchodzi w skład terenów przemysłowo-składowych. Podzielić zatem należy stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że powyższe oznacza, iż w sprawie zastosowanie znalazł art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n.

Sam przy tym fakt, że przepis ten nie został powołany w umowie sprzedaży z 1970 r., nie oznacza automatycznie, że nie stanowił on podstawy nabycia pozostałej części nieruchomości nie podlegającej wywłaszczeniu. Artykuł 6 u.z.t.w.n. mógł bowiem swym zakresem obejmować nie tylko sytuacje, w których doszło do zawarcia umowy nabycia nieruchomości podlegających, w razie braku porozumienia z właścicielem, decyzyjnemu wywłaszczaniu, lecz również dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości w przypadkach określonych w art. 5 ust. 3 ww. ustawy, bez potrzeby czynienia o tym wzmianki w akcie notarialnym, bowiem ust. 1 art. 6 takiego wymogu nie stawiał (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1129/06, WSA w Bydgoszczy z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1481/10; WSA w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 611/09).

Przyznać zatem należy rację organowi, iż działka nie mogła stać się zbędna na cele wskazane w akcie notarialnym, ponieważ od początku nie była przewidziana do zajęcia pod inwestycję, i jak słusznie zauważył organ – nie była potrzebna pod realizację tej inwestycji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n., podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przejętej pod inwestycję, z którą była związana procedura wywłaszczenia. Jeżeli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu części wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji (akcie) o wywłaszczeniu - wywłaszczona została na wniosek właściciela (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 1996 r. sygn. akt IV SA 1626/94, ONSA z 1997 r., Nr 1, poz. 42).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpatrzenia wniosku z dnia [...].06.2018 r. złożonego przez spadkobierców R.K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o numerach [...] i [...], położnych w [...]. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zakwestionowały skutecznie ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, natomiast dla oceny prawnej zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących naruszenie prawa materialnego wynik postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem nie ma znaczenia prawnego.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.