Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1164/10 oddalił skargę A. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2010 r. nr [...] zezwalającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, położonej w P., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej pod budowę autostrady płatnej A-2 na odcinku [...] przebiegającym od węzła "[...]" do węzła "[...]" – od km [...] do km [...] oraz nadającej rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowaniach i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wynika, iż wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości obwarowane zostało wymogiem spełnienia dwu przesłanek. Pierwszą z nich jest konieczność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, drugą natomiast zaistnienie "uzasadnionego przypadku".
W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz o udzielenie zezwolenia na jej niezwłoczne zajęcie. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił także strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. Oznacza to, iż spełniona została przesłanka odnosząca się do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.
We wniosku o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad wskazał, iż budowa autostrady płatnej A-2 służyć będzie obsłudze istotnych celów drogowego ruchu krajowego, odciąży i ograniczy ruch tranzytowy przez okoliczne miejscowości, a tym samym spowoduje poprawę warunków i bezpieczeństwa ruchu na istniejących drogach krajowych, które są zakorkowane, niebezpieczne i uciążliwe dla otoczenia. Zwłoka w zajęciu nieruchomości może spowodować opóźnienie w realizacji inwestycji.
Jak wynika z pisma inwestora z dnia 17 września 2008 r., termin rozpoczęcia prac budowlanych autostrady A-2 na odcinku [...] – [...] przewidziano na maj 2009r., natomiast inwestycja jaką jest budowa autostrady płatnej A-2 została zaplanowana do realizacji w latach 2009-2011. W ocenie organu odwoławczego nie budzi zatem zastrzeżeń, iż w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 powołanej ustawy do niezwłocznego zajęcia nieruchomości.
Na powyższą decyzję A. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
- naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego zbadania i wyjaśnienia sprawy i całkowicie pominięcie faktu, że działka [...] jest wpisana do rejestru zabytków pod numerem rejestru [...] na podstawie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków z dnia [...] stycznia 1992 r.;
- błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i przyjęcie, że "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu tego przepisu jest poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że z brzmienia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wprost wynika, że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W rozpatrywanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia 12 stycznia 2010 r. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowych nieruchomości a postępowanie w sprawie wywłaszczenia tej nieruchomości zostało wszczęte.
Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, nie budzi zastrzeżeń przyjęcie, że w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 powołanej ustawy i że przyjęta przez organ ocena w tym zakresie nie była dowolna. Planowane terminy realizacji inwestycji czy poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg stanowią "uzasadniony przypadek" w rozumieniu tego przepisu.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż organ pominął fakt, że działka nr [...] jest wpisana do rejestru zabytków pod numerem rejestru [...] na podstawie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków z dnia [...] stycznia 1992 r. WSA stwierdził, że organ wydając decyzję obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydawania decyzji.
Działka gruntu objęta kontrolowaną decyzją znajduje się na obszarze, na którym ustalono lokalizację autostrady płatnej A-2 dla odcinka [...] przebiegającego przez województwo mazowieckie ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]. W dacie wydawania decyzji lokalizacyjnej działka nr [...] nie była wpisana do rejestru zabytków, gdyż ostateczną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2008 r. nr [...] decyzja dotycząca wpisu do rejestru zabytków została uchylona. Z kolei w dacie wydania zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury, tj. [...] kwietnia 2010 r. decyzja o lokalizacji inwestycji pozostawała w obiegu i wywoływała określone skutki prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że istotnie w dacie wydania zaskarżonej decyzji działka nr [...] była objęta wpisem do rejestru zabytków, gdyż prawomocnym wyrokiem z 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 557/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylającą ostateczną decyzję dotyczącą wpisu do rejestru zabytków. Okoliczność ta stała się podstawą do wydania przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] października 2010 r. postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie lokalizacji autostrady płatnej A-2.
Jednakże w ocenie Sądu I instancji powyższe okoliczności nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. W dacie ich wydania decyzja o lokalizacji autostrady płatnej dla odcinka [...] pozostawała w obiegu prawnym, a badaniu podlega tylko zgodność zaskarżonej decyzji z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.
Z tych samych powodów WSA nie uwzględnił wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zawieszenie postępowania sadowego zgłoszonego na rozprawie w dniu 28 października 2010 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. H., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw) poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości można wydać nawet w sytuacji gdy prowadzone wobec nieruchomości postępowanie wywłaszczeniowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe oraz na uznaniu, że zaistnienie "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w powołanym przepisie nie wymaga wystąpienia okoliczności szczególnych, innych niż te, które służą jako uzasadnienie wywłaszczenia nieruchomości;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji mimo, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji polegało na zaniechaniu dogłębnego wyjaśnienia sprawy i zignorowaniu przy orzekaniu okoliczności, że nieruchomość jest wpisana do rejestru zabytków (tj. z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nakładał na wojewodów obowiązek wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe w uzasadnionych przypadkach w sytuacji gdy nastąpiło wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wystąpił o to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ustawa nie określała co należy rozumieć przez uzasadniony przypadek, co oznacza, iż w każdej sprawie ograny winny ocenić na tle całokształtu okoliczności, czy uzasadniona jest ingerencja w prawo własności jeszcze przed odjęciem jej w drodze wywłaszczenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 powołanej ustawy. Za niezwłocznym zajęciem nieruchomości i nadaniem decyzji o zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności przemawiał ważny interes społeczny polegający na istotnej zmianie sytuacji komunikacyjnej (budowa dróg szybkiego ruchu i autostrad, których celem jest istotne ulepszenie infrastruktury drogowej). Planowana inwestycja poprawi płynność i bezpieczeństwo ruchu drogowego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że nie tylko planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich oznaczają "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ale również poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg jest zawsze "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 187/08). Tym samym wskazane przez organy oraz Sąd I instancji argumenty takie jak odciążenie i ograniczenie ruchu tranzytowego przez okoliczne miejscowości, a tym samym poprawa warunków i bezpieczeństwa ruchu na istniejących drogach krajowych, które są zakorkowane, niebezpieczne i uciążliwe dla otoczenia wyczerpują przesłankę zaistnienia w rozpoznawanej sprawie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wymagało sprawdzenia czy nie zachodzą okoliczności skutkujące koniecznością natychmiastowego umorzenia postępowania wywłaszczeniowego jako bezprzedmiotowego lub koniecznością jego zawieszenia stwierdzić należy, że dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ww. ustawy wystarczające jest ustalenie, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte. Nie podlega natomiast ocenie prawidłowość jego wszczęcia i prowadzenia. Jest ono bowiem odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem, w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Skoro zatem w obrocie prawnym pozostawała decyzja o lokalizacji autostrady płatnej dla odcinka [...] to badaniu podlegała tylko zgodność zaskarżonej decyzji z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.