Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 26 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 237/16 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę M. K. na czynność Burmistrza Ś. Ś. w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono fakturę VAT z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], o czym świadczy treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skargi, a także pisma z dnia 7 lipca 2016 r. W ocenie Sądu I instancji nie stanowi ona aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które w przedmiotowym postępowaniu wynikają z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015, poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Mimo że zawiera oznaczoną kwotę do zapłaty, nie jest wiążącym oświadczeniem właściwego organu o konieczności poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze sposobem udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych. Nie odnosi się również wprost do obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., lecz wskazuje na dokonaną przez Gminę Ś. Ś. usługę kserograficzną.
Podkreślono, że faktura została wystawiona w związku z realizacją ustawowego obowiązku niewynikającego jednak z u.d.i.p., ale z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. 2016, poz. 710 ze zm.).
Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożył M. K., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia w postaci braku wskazania, który akt (czynność) podlega zaskarżeniu w niniejszej sprawie oraz przyjęcie, że w sprawie zaskarżono dokument księgowy niebędący aktem (czynnością), o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie uznanie, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, które pismo organu należałoby traktować jako podstawę zaskarżenia prowadzącą do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak stanowi art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela niekwestionowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd I instancji wadliwie uznał, że skarga winna zostać odrzucona z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. Z treści skargi wynika w sposób jednoznaczny, że dotyczy czynności Burmistrza Ś. Ś. polegającej na wyznaczeniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Świadczą o tym w szczególności: tytuł skargi - "Skarga na wyznaczenie opłaty w dostępie do informacji publicznej" - oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte - "Zarzucając naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014, poz. 782 ze zm.) wnoszę o: 1. Uchylenie opłaty dodatkowej za dostęp do informacji publicznej nałożonej przez Burmistrza Ś. Ś. (...)".
Wbrew twierdzeniom Sąd Wojewódzkiego, okolicznością przesądzającą o braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie nie może być nadesłanie przez skarżącego - w odpowiedzi na wezwanie Sądu do przedłożenia "kwestionowanego dokumentu" - faktury VAT wystawionej przez organ w dniu [...] marca 2016 r. opiewającej na kwotę 29,69 zł, a także powołanie się na tę fakturę w skierowanym do organu wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz w uzasadnieniu skargi. Jak wynika z ugruntowanego już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, które Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela, a które przywołał również Sąd I instancji, ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia takiej opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie" (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd), jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy.
Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 213/17 oraz powołane tam orzecznictwo).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy wysokość opłaty, jak również sposób i termin jej uiszczenia, zostały określone we wskazanej wyżej fakturze z dnia [...] marca 2016 roku stanowiącej integralną część pisma Burmistrza Ś. Ś. z dnia [...] marca 2016 r. skierowanego do skarżącego, w którym organ poinformował go, że zostanie obciążony kosztami ksera oraz przesyłki związanymi z odpowiedzią na jego wnioski z dnia 16 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Nie można przy tym podzielić stanowiska Sądu I instancji, że przedmiotowa faktura nie odnosi się wprost do obowiązku skarżącego wynikającego z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., lecz wskazuje na wykonaną przez Gminę Ś. Ś. usługę kserograficzną. Zwrócić należy wszak uwagę na rubrykę pn.: "nazwa towaru", w której widnieje: "wykonanie kserokopii dokumentów stanowiących odpowiedź na wniosek o dostęp do informacji publicznej" (por. k. 37). Z powyższego opisu wprost wynika, że żądana kwota jest związana z udostępnieniem skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej, a także, że składa się na nią koszt wykonania kserokopii żądanych dokumentów.
Jednocześnie podkreślić należy, że w aktach sprawy nie ma żadnej wzmianki o innym piśmie organu skierowanym do skarżącego, które można byłoby uznać za ustalające opłatę za udostępnienie informacji publicznej. Z pewnością nie można za takie uznać wiadomości e-mail z dnia 22 marca 2016 r., bowiem określono w niej jedynie szacunkową wysokość przedmiotowej opłaty, wyraźnie przy tym podkreślając brak wiążącego charakteru tego wyliczenia. Zaznaczyć należy też - w ślad za autorem skargi kasacyjnej - że również Sąd I instancji takiego pisma nie wskazał.
Z powyższych względów zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej był zasadny, a zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji winien rozpoznać skargę merytorycznie.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).