Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 228/02 uwzględnił zaskarżoną przez Z. i J. K. decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...].
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda Podkarpacki zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), po rozpatrzeniu odwołania Z. i J. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 219/2 o powierzchni 19a 21m2 obr. 208 [...], objętej Kw nr 68516, stanowiącej własność Gminy Miasta [...] i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...].
W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku Z. i J. K. decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 219/2 o powierzchni 19a 21m2 obr. 208 [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...], pozostających w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...].
Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Z. i J. K. organ odwoławczy stwierdził, że sprzedaż działki nr 219/2 o powierzchni 19a 21m2 położonej w [...], nastąpiła w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zatem w drodze umowy cywilnoprawnej (akt notarialny z dnia 19 października 1988 r. Rep. A 3286/88 PBN w [...]). Przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie dają żadnych podstaw do żądania zwrotu nieruchomości zbytej na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podzielając stanowisko organu I instancji, że żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest pozbawione podstawy prawnej, uznał jednak, że prowadzi to do wydania decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości – a nie do umorzenia postępowania administracyjnego – bowiem stanowi o tym materialnoprawna przesłanka. Dodatkowym argumentem przemawiającym za negatywnym rozstrzygnięciem sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości jest fakt, że przekazano ją w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym Rep. A Nr 2983 z dnia 20 czerwca 1991 r. Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], co wypełnia przesłanki art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany w odwołaniu art. 34 tej ustawy nie znajduje zastosowania w sprawie (reguluje zupełnie inną materię).
Z. i J. K. wnieśli skargę na tę decyzję.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w tego typu sprawach o zasadności wniosku – bądź jego braku – w pierwszej instancji rozstrzyga w formie decyzji starosta. Stronami tego postępowania jest właściciel (w kontrolowanej sprawie Gmina Miasta K.), wnioskodawca i ewentualnie inne podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej postępowaniem. W przypadku zaś, gdy status starosty łączy się jednocześnie ze statusem Prezydenta Miasta, a dotyczy to sytuacji, gdy w ramach istniejących struktur samorządowych nie wyodrębniono struktur powiatowych, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do Prezydenta Miasta [...], zachodzi zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu, a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony (właściciela nieruchomości) i funkcji orzeczniczej (organu powołanego z mocy przepisów prawa materialnego do prowadzenia postępowania w tej sprawie).
Tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zastrzeżenia, zwłaszcza z punktu widzenia zasad obiektywizmu oraz zasad procesowych wyrażonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W uchwale siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (Wokanda 2003, Nr 7-8 str.
- wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.
Rozpoznanie zaś sprawy i wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a., stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.).
W tej sytuacji, działając w myśl powołanych wyżej przepisów prawa, należało – w ocenie Sądu I instancji – usunąć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu I instancji. Skoro Prezydent Miasta [...] stał się niezdolnym do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.), w grę wchodzi regulacja zawarta w art. 26 § 2 k.p.a., zgodnie z którym sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia, z tym że organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. W tych okolicznościach Sąd I instancji stwierdził, iż jest zwolniony od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadności zarzutów zawartych w skardze, gdyż byłaby ona co najmniej przedwczesna.
Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
- przez błędną wykładnię przepisu art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu co jednocześnie powoduje wyłączenie możliwości upoważnienia przez niego do załatwienia przedmiotowej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta,
- niewłaściwe zastosowanie polegające na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej zawartej w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.,
- niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej w art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż stosownie do zapisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Jak wynika z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U z 1998 r. Nr 103, poz. 652), miasto [...] jest miastem na prawach powiatu. W związku z tym Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wykonuje zadania starosty o których mowa wyżej.
Kompetencje prezydenta miasta jako organu administracji państwowej do orzekania w sprawach o zwrot nieruchomości wynikają wprost z przepisów prawnych, które nie przewidują wyjątków i odesłania tych spraw do kompetencji innych organów. W sytuacji gdyby ustawodawca zakładał, że prezydent miasta jako wykonujący funkcję starosty w miastach na prawach powiatu, nie był kompetentny do orzekania w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, przewidziałby odpowiednie wyjątki, lub brzmienie tego przepisu nie byłoby tak kategoryczne. Tak więc wolą ustawodawcy jest aby tego typu sprawy orzekał ten a nie inny organ, czyli w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...].
Zdaniem skarżącego art. 24 k.p.a. w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, gdyż dotyczy on sytuacji, w której pracownik administracji publicznej podlega wyłączeniu, gdy jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki lub był przedstawicielem jednej ze stron. Żadna z tych okoliczności nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Dwa elementy występujące łącznie stanowią o uznaniu istnienia przesłanki wyłączenia pracownika zgodnie z powołanym przepisem. Jedną z przyczyn wyłączenia będzie stosunek prawny istniejący pomiędzy pracownikiem a stroną postępowania, np. wynikający z umowy spółki, z udziału w organach osoby prawnej, z umowy najmu czy też z tytułu wierzytelności, zaś przyczynę drugą stanowi to, że sprawa rozpoznawana w postępowaniu administracyjnym swoim rozstrzygnięciem może oddziałać na prawa lub obowiązki pracownika. Z treści przepisu nie wynika, ażeby miały być uwzględniane tylko same skutki prawne rozstrzygnięcia sprawy, mogą to być również skutki faktyczne, stwarzające dla pracownika prawa lub obowiązki. Z treści przepisu wynika, że wystąpienie tylko jednej z wymienionych przyczyn nie stanowi przyczyny wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1, chociaż może być podstawą do zakwestionowania jego bezstronności i wyłączenia na podstawie przepisu § 3.
Przyjęcie, że orzekający Prezydent Miasta będący pracownikiem Urzędu Miasta pozostaje w związku faktycznym lub prawnym ze stronami postępowania o wywłaszczenie nieruchomości jest błędne również z tego względu, że nie jest stroną tego postępowania samorządowa osoba prawna, tj. Gmina. Takie stanowisko nie znajduje oparcia w regulacjach ustawowych, a może być jedynie postulatem do dokonania odpowiednich zmian ustawodawczych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. i J. K. wnieśli o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Nie jest bowiem zasadny zarzut błędnej wykładni przepisu art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w jego brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, który to przepis określa organ właściwy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej m.in. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Uznanie, iż w konkretnej sytuacji prawnej dany organ podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy należącej do kompetencji tego organu, w żaden sposób nie narusza powołanego przepisu art. 142 o gospodarce gruntami. Taką bowiem sytuację przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które normują zarówno kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24), jak i samego organu administracji publicznej. Przy czym przepisy Kodeksu odnoszą się do kwestii wyłączenia pracownika oraz organu stanowiąc unormowanie szczególne w stosunku do przepisów nawet ustawowych określających właściwość rzeczową i miejscową. W przypadku odmiennej interpretacji, a więc nadrzędność przepisów kompetencyjnych w stosunku do przepisów dotyczących wyłączenia organu od załatwienia sprawy, czyniłoby te ostatnie zbędne. Fakt, iż dany organ administracji publicznej posiada ustawowe kompetencje do załatwienia sprawy nie wyklucza stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wyłączenia tego organu od rozpoznania sprawy.
Tym bardziej nie wyłącza stosowania tych przepisów w stosunku do pracownika organu, nawet jeżeli jest nim prezydent miasta pełniący funkcję starosty.
Dodać przy tym należy, że Sąd I instancji uznając, iż zachodzą przesłanki do wyłączenia Prezydenta Miasta [...] od załatwienia niniejszej sprawy o zwrot nieruchomości powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt OPS 1/03 (opubl. ONSA 4/2003, poz. 115), w której zaprezentowano pogląd, iż "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta".
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowany w tej uchwale pogląd oraz jego uzasadnienie.
Dlatego też nie są trafne kolejne zarzuty skargi kasacyjnej. Należy bowiem zgodzić się z wywodem zawartym w powołanej uchwale, iż gmina, Miasto [...] – jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu o jej zwrot. Nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta będący jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, jest organem prowadzącym postępowanie w niniejszej sprawie. Zwłaszcza, że ustawowym organem jest starosta a nie prezydent miasta. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w dwu rolach, jako reprezentujący gminę w danym postępowaniu i jako organ rozpoznający sprawę.
W takiej też sytuacji należy uznać, że zachodzi przesłanka z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a równoczesne sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego przedstawiciela ustawowego, należy uznać za pozostawanie z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki prezydenta miasta (art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.) przy jednoczesnym sprawowaniu funkcji przedstawiciela jednej ze stron (art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.