Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1133/05, oddalił skargę R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, ze zm.) oraz l.p. 1.1.1. załącznika do tej ustawy, wymierzył R. S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe S. w [...], karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na wynik przeprowadzonej w dniu 15 grudnia 2004 r. w [...] kontroli pojazdu skarżącego. W jej toku kierowca, będący pracownikiem R. S., nie okazał ani licencji na wykonywanie transportu drogowego, ani zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na własne potrzeby. Ustalono ponadto, że zatrzymanym pojazdem przewożono klej stanowiący własność skarżącego oraz piankę tapicerską należącą do firmy "W.". Fakty te wynikały z oświadczeń kierowcy i przedstawionych przez niego dokumentów. Początkowo potwierdzał je także skarżący, przyznając w piśmie z 15 grudnia 2004 r., że część przewożonego towaru należała do jego żony, która prowadzi odrębną działalność gospodarczą. Dopiero później zmienił wyjaśnienia, podając, że ładunek stanowił wyłącznie jego własność, a na dokumentach dotyczących przewożonej pianki pracownik omyłkowo przystawił pieczątki firmy W. S. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania R. S., decyzją z dnia [...] powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu stwierdził między innymi, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca obowiązany jest posiadać i okazywać na żądanie kontrolującego między innymi wypis z licencji. Dokumentu takiego, podobnie jak zaświadczenia o przewozach na potrzeby własne, R. S. nie posiadał. Wymierzona mu kara pieniężna jest zasadna oraz została ustalona w wysokości zgodnej z l.p. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego R. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzając, że w dacie kontroli nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego, gdyż od wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 6 września 2001 r. nie świadczył już usług, na które byłaby ona wymagana. Nie dysponował też zaświadczeniem o przewozach na potrzeby własne, ponieważ dokumentu tego zapomniał odebrać z urzędu. Jednocześnie skarżący ponownie podkreślił, iż cały przewożony towar należał do jego firmy, a pieczątki żony jedynie przez pomyłkę wykorzystano przy wypisywaniu dokumentów dotyczących pianki. W tej sytuacji mogła być mu wymierzona jedynie kara w wysokości 2000 zł za brak powołanego zaświadczenia, a nie w wysokości 8000 zł za brak stosownej licencji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), oddalił skargę R. S., podzielając stanowisko organów, że kontrolowany przejazd nie mógł być uznany za przewóz na potrzeby własne. Nie została bowiem spełniona przesłanka przewidziana w art. 4 pkt 4 lit. c ustawy o transporcie drogowym, gdyż jeden z przewożonych towarów należał do W. S., prowadzącej odrębną działalność gospodarczą. Zawarte w piśmie z 28 grudnia 2003 r. (w istocie było to pismo z 28 grudnia 2004 r.), w odwołaniu i skardze oświadczenia skarżącego, iż przewożony towar w całości stanowił jego własność, są sprzeczne z pierwszym pismem R. S. oraz okazanym w toku kontroli dokumentem. Ponadto na dokumencie tym nie tylko w 2 miejscach znajduje się pieczątka przedsiębiorstwa żony skarżącego, ale także w jego treści jednoznacznie stwierdzono, że sprzedawcą przewożonej pianki jest "W.". Wskazano przy tym adres, pod którym prowadzona jest właśnie ta działalność, a nie adres siedziby firmy skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił ponadto, że zgodnie z cyt. ustawą z dnia 6 września 2001 r. transportem drogowym jest każdy przewóz niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 tej ustawy. Skoro skarżący wykonywał taki transport, a nie posiadał licencji na jego wykonywanie, to zachodziły przesłanki do wymierzenia mu kary w wysokości określonej w lp. 1.1.1.1 załącznika do ustawy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. S., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i "uchylenie nałożonej kary pieniężnej", a ponadto zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:
• naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, polegające na uznaniu, iż przewożony towar nie był własnością skarżącego, 2) art. 5 cyt. ustawy, poprzez uznanie, iż przewóz wykonywany przez pracownika skarżącego wymagał legitymowania się licencją,
• naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z ewidencji księgowej skarżącego, a przede wszystkim wystawionej na przewożony towar faktury, w celu dokładnego ustalenia właściciela przewożonej pianki.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd I instancji uznał, iż część przewożonego towaru była własnością W. S., a nie R. S., opierając się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organy administracji publicznej. Tymczasem zgodnie z art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a., Sąd zobowiązany jest do przeprowadzenia dokładnego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Może zatem z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów i stosownie do art. 6 powołanej ustawy udzielić stronie niezbędnych w tym zakresie wskazówek.
W niniejszej sprawie należało przeprowadzić dowód z dokumentacji skarżącego. Sąd powinien to uczynić z urzędu, albo o takiej możliwości pouczyć skarżącego, działającego bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Dowód z ewidencji księgowej R. S. oraz z faktury VAT wystawionej na przewożony towar pozwoliłby jednoznaczne ustalić, że sprzedawcą pianki był skarżący, a nie jego żona W. S. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie było żadnych przeszkód, aby przeprowadzić powyższe dowody lub inne dowody w toku postępowania sądowego, w celu stanowczego wyjaśnienia i ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Pełnomocnik skarżącego dodał także, że jego mocodawca oraz W. S. prowadzą odrębną działalność gospodarczą ale w tej samej branży. Korzystają z sąsiadujących ze sobą powierzchni magazynowych, co było przyczyną omyłki pracownika wystawiającego dokumenty magazynowe. Autor skargi kasacyjnej wyraził ponadto pogląd, że organy administracji publicznej, działające w niniejszej sprawie w ramach uznania administracyjnego, nie wyjaśniły wszechstronnie sprawy, Sąd zaś nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.).
Brak starannego przewodu sądowego spowodował naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i spowodowało także naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego.
Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powołanej dalej jako ustawa P.p.s.a.), skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem wynikającym z § 2 i 3. Wymóg tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom z profesjonalną znajomością prawa zapewni, że skarga zostanie sformułowana odpowiednio do wymogów określonych w art. 176 ustawy P.p.s.a., w sposób umożliwiający sądowi kasacyjnemu dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu (czynności) w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej jego działalności determinują przytoczone podstawy kasacyjne. NSA nie może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad niż wskazane w omawianym środku zaskarżenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej wymaga wskazania dokładnych podstaw kasacyjnych, precyzyjnego określenia naruszonych przepisów prawa materialnego, podania postaci ich naruszenia oraz wyjaśnienia na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie kwestionowanych przepisów oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. To samo dotyczy określenia naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego wraz z dokładnym uzasadnieniem, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada wszystkim tym wymogom. Jej autor sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, nie wskazując nawet czy zarzuca błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów.
Nie sprecyzował ponadto przepisów prawa materialnego, których naruszenie zamierzał zarzucić Sądowi I instancji. Powołanie kwestionowanej normy prawnej, to wskazanie konkretnego przepisu, rozumianego jako najmniejsza jednostka redakcyjna, oznaczona numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu czy podpunktu). Tymczasem pełnomocnik R. S. ograniczył się ogólnie do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, mimo że punkt 4 zawiera cztery podpunkty, a każdy z nich dotyczy innej sytuacji prawnej. Brak właściwej konkretyzacji zarzutu dotyczy także powołania art. 5 tej ustawy, podczas gdy artykuł ten ma 3 ustępy, a np. ustęp 3 dzieli się na punkty, a punkt 1 na kilka podpunktów. Niesprecyzowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego uniemożliwia ocenę ich zasadności. Merytoryczne rozpoznanie ogólnikowo powołanych przepisów wymagałoby ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonania interpretacji podstaw zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Taki zaś zabieg jest niedopuszczalny, gdyż Sąd II instancji nie może domniemywać intencji skarżącego. Nie jest też uprawniony do zastępowania stron i uzupełniania, czy korygowania za nie podstaw kasacyjnych.
W związku z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a., należy przede wszystkim przypomnieć, że istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest badanie legalności zaskarżonych aktów według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Sąd orzeka co do zasady na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a). Oceniając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia sprawy (art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie przeprowadza zatem postępowania dowodowego takiego, jakie ma miejsce przed sądem powszechnym. Może dokonywać samodzielnych ustaleń faktycznych jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zgodności z prawem działalności organu administracji publicznej. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Dowód, wyłącznie z dokumentu, może dopuścić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy orzekające oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 ustawy P.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Tak więc jednym z warunków zastosowania art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. jest wystąpienie istotnych w sprawie wątpliwości, które wymagają wyjaśnienia. Taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Jak wynika bowiem z treści zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie miał żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Takich wątpliwości nie mógł zresztą nasuwać zebrany w sprawie materiał dowodowy. Sam zaś skarżący żadnych wniosków dowodowych ani w postępowaniu administracyjnym, ani w skardze czy w postępowaniu sądowym nie zgłaszał. Nie podnosił nawet by był w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów mogących podważać ustalenia stanowiące podstawę wydanych w sprawie decyzji oraz zaskarżonego wyroku. Nie można zatem zarzucać Sądowi I instancji naruszenia art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a, w sytuacji, kiedy ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowym żadne nowe dokumenty nie zostały przedstawione, a nawet nie twierdzono, by w ogóle one istniały.
Dodać także należy, że dołączona dopiero do skargi kasacyjnej faktura, wbrew stanowisku autora tego środka zaskarżenia, nie podważa przyjętych w sprawie ustaleń. Nie dowodzi ona bowiem, że podobnego dokumentu nie wystawiła także W. S., która w dokumencie okazanym w czasie kontroli jednoznacznie została wykazana jako sprzedawca części przewożonego towaru. Natomiast żądanie zbadania dokumentacji księgowej skarżącego oraz jego żony z pewnością nie mieści się w pojęciu uzupełniającego postępowania dowodowego, w rozumieniu przepisu art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a.
W związku z powyższym uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 ustawy P.p.s.a.