Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1282/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w Lublinie, stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Wołomińskiego z dnia 5 marca 2013 r., polegającej na wymierzeniu skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w Lublinie opłaty w wysokości 3635,28 złotych, objętej fakturami nr [...] i nr [...] wystawionymi przez Starostwo Powiatowe w Wołominie, za czynności geodezyjno-kartograficzne polegające na inwentaryzacji powykonawczej sieci teletechnicznej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa skarga na czynność Starosty Powiatowego w Wołominie została wniesiona po wcześniejszym wezwaniu organu do usunięci naruszenia prawa, na które to wezwanie Starosta nie udzielił odpowiedzi. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, dalej u.f.p.) poprzez nałożenie opłaty w wadliwej prawnie formie, tj. nie w formie decyzji administracyjnej, naruszenie art. 92 ust. 1 w związku z art. 217 Konstytucji RP poprzez ustalenie wysokości opłaty za inwentaryzację powykonawczą sieci teletechnicznej na podstawie przepisów niezgodnych z powyższymi regulacjami ustawy zasadniczej oraz naruszenie pkt 9.9 i pkt 9.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333, dalej rozporządzenie w sprawie wysokości opłat).
W odpowiedzi na skargę Starosta Wołomiński wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej P.g.k.) zawiera delegację do określenia w formie rozporządzenia wysokości opłat za czynności z zakresu geodezji, która to delegacja została skonsumowana rozporządzeniem w sprawie wysokości opłat. Przepis ten nie został zmieniony wraz ze zmianami ustawy o finansach publicznych, w tym w szczególności wraz z nowelizacją wprowadzoną przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz.1241 ze zm.). Zaś rozporządzenie wydane na mocy cytowanego przepisu stanowiło podstawę prawną do obciążenia skarżącej stosownymi opłatami.
Stwierdzając, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), bezskuteczność czynności wymienionym na wstępie wyrokiem, Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie o obowiązkach skarżącej poprzez dokonanie czynności polegającej na wystawieniu faktur było wadliwe, albowiem w przedmiocie tym należało rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z przepisami u.f.p. Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c P.g.k. Zatem w sprawie naliczenia opłat za te czynności będzie miał zastosowanie art. 61 u.f.p. Sąd podkreślił, że do 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosowanej należności. Jednakże po wejściu w życie u.f.p., uznać należy, że została uregulowana w niej kwestia formy ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (decyzja administracyjna) oraz kwestia właściwości organów uprawnionych do wydania takiej decyzji zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. W konsekwencji, Sąd ten uznał, że zaskarżona czynność narusza art. 61 w związku z art. 60 pkt 7 u.f.p., w związku z czym jest bezskuteczna. Jednocześnie Sąd podkreślił, że stwierdzenie istotnej wadliwości trybu, w jakim została rozpatrzona sprawa administracyjna dotycząca skarżącej, powodującej konieczność zakwestionowania legalności czynności Starosty z przyczyn formalnych, zamyka na tym etapie postępowania drogę do rozpatrzenia sprawy co do meritum.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Wołomiński zaskarżając go w całości, domagał się jego zmiany, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.), poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi na czynność organu i poprzestanie tylko na rozpoznaniu pierwszego punktu skargi oraz nieodniesienie się do odpowiedzi na skargę w zakresie pkt 2, 3 i 4, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu w odniesieniu do naruszenia pkt 9.9 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat w związku z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263 poz. 1572, dalej rozporządzenie w sprawie standardów technicznych) wobec niezastosowania przez organ współczynnika 0,5 przy ustalaniu opłaty dla spółki za czynności geodezyjno-kartograficzne.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 pkt 7 i art. 61 u.f.p. w związku z art. 40 ust. 3c P.g.k. przez uznanie, że organ powinien rozstrzygać o czynnościach geodezyjno-kartograficznych w formie decyzji administracyjnej, pomimo, że brak jest ustawowej podstawy prawnej, która by upoważniała do ustalania opłat w takiej formie prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.
Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie w jakiej formie następuje ustalenie opłaty za dokonane czynności geodezyjno-kartograficzne. Przy czym należy tu zaznaczyć, że zakwestionowanie formy ustalenia opłaty przez Starostę dotyczyło czynności dokonanej dnia 5 marca 2013 r. to jest po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych. Sąd pierwszej instancji opowiedział się za stanowiskiem, wedle którego, po wejściu w życie tej ustawy uległa forma ustalania opłaty za czynności geodezyjno kartograficzne i powinna nastąpić w decyzji. Jest to stanowisko prawidłowe.
Już po wydaniu zaskarżonego wyroku w dniu 26 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 1/14, w której stwierdził że "Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej". W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że "Do czasu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że nałożenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jest czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa należącą do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie wskazywano przy tym, że żaden przepis ustawy nie nakazywał wydania w tym przedmiocie określonych aktów administracyjnych – decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu (m.in. sprawy I OSK 1594/10 i II FSK 2430/11). Do 31 grudnia 2010 r. opłaty te były przychodami określonego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Fundusz ten składał się z funduszu centralnego, wojewódzkich i powiatowego. W zależności od tego jakiego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – centralnego, wojewódzkiego, powiatowego – dotyczyły określone czynności podlegające opłacie, opłaty te stanowiły przychód danego funduszu (art. 41 ust. 1, 2, 3, 3a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2010 r.). Stosownie do obowiązujących ówcześnie kolejno ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014) oraz ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) fundusze te były funduszami celowymi, wyodrębnionymi z budżetu państwa, jeżeli chodzi o fundusz centralny i odpowiednio z budżetu danego województwa i budżetu powiatu. Taki charakter tych funduszy potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt U 3/04. Jako fundusze celowe ich przychody pochodziły ze środków publicznych, a więc z dochodów publicznych, do których zaliczało się m.in. dochody uzyskiwane z opłat. Stwierdzić należy, iż powołane wyżej ustawy nie odwoływały się do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Do pojęcia tego odwołuje się ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) zawierająca w art. 3 pkt 8 jego ustawową definicję i określająca w art. 2 zakres stosowania ustawy m.in. do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe (§ 1 pkt 1 art. 2). Ponadto w § 2 art. 2 wskazano, że jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III Ordynacji podatkowej stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa (wyłączone z tego są budżety jednostek samorządu terytorialnego), do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne organy niż podatkowe. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był jednolity pogląd, iż do opłat za czynności geodezyjno-kartograficzne stanowiących dochód funduszy celowych nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej (m.in. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2430/11; z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2430/11; WSA we Wrocławiu z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wr 701/08; WSA w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Bk 501/08). Reasumując, do dnia wprowadzenia zmian ustawowych związanych m.in. z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych obowiązek uiszczania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne był ustawowy i wynikał z art. 40 ust. 3b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a opłaty te miały charakter publicznoprawny i stanowiły przychody określonego funduszu celowego, a ich nałożenie stanowiło czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązku, o w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, zwaną dalej ustawa – Przepisy wprowadzające, z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Ustawa ta zawiera regulacje, które bezpośrednio miały wpływ na rozwiązanie prawne przyjęte w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dotyczy to przede wszystkim zmiany charakteru funduszu celowego, który zgodnie z art. 29 tej ustawy tworzony jest na podstawie odrębnej ustawy i może być jedynie państwowym funduszem celowym. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje bowiem tworzenia i funkcjonowania funduszy celowych jednostek samorządu terytorialnego. To rozwiązanie spowodowało, że stosownie do art. 8 ustawy – Przepisy wprowadzające wprowadzono zmiany w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne, m.in. nadając nowe brzmienie przepisowi art. 41, zgodnie z którym tworzy się Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym będący państwowym funduszem celowym. Przychodami funduszu są m.in. wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobu centralnego, z opłat za czynności związane z prowadzeniem tego zasobu. przy czym środkami Funduszu dysponuje Główny Geodeta Kraju. W konsekwencji uchylono również przepis art. 41a dot. funduszu gminnego. Natomiast dodano art. 41b, który przesądził, że wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobów wojewódzkich są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, zaś w przypadku zasobów powiatowych stosowne wpływy ze sprzedaży map, danych i informacji oraz z opłat za określone czynności – są dochodami własnymi budżetu powiatu. Jak wskazano wyżej ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Natomiast zgodnie z art. 123 pkt 3 ustawy – Przepisy wprowadzające, m.in. wskazane wyżej przepisy zmieniające ustawę – Prawo geodezyjne i kartograficzne, weszły w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. Skorelowane to zostało z likwidacją dopiero z dniem 31 grudnia 2010 r. funduszy celowych, m.in. wojewódzkich i powiatowych funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, których środki pieniężne stały się z dniem 1 stycznia 2011 r. dochodami budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 90 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające. Jednocześnie z dniem 31 grudnia 2010 r. utracił moc art. 29 ust. 1–7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), który to przepis dotyczy funduszy celowych. Tak więc zmiany związane z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych dotyczące kwestii charakteru opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne nastąpiły z dniem 1 stycznia 2011 r. Do tej daty wobec funkcjonowania dotychczasowych przepisów w tym zakresie należy uznać, że nałożenie przedmiotowych opłat za czynności geodezyjno-kartograficzne nie wymagało wydania aktu administracyjnego w formie decyzji i stanowiło czynności z zakresu administracji publicznej dot. obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest tak dlatego, że do dnia wejścia w życie art. 8 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (art. 8 wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. – art. 123 pkt 3 ustawy – Przepisy wprowadzające), opłaty te nie stanowiły dochodów jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 60 pkt 7 i 8 ustawy o finansach publicznych, a więc przed 1 stycznia 2011 r., nie było podstaw do orzekania o tej opłacie w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z dniem 1 stycznia 2011 r. został zmieniony, dość spójny system związany z wpływami z opłat za udostępnienie zbiorów danych zasobu geodezyjnego i kartograficznego i za czynności geodezyjne i kartograficzne. Do dnia 31 grudnia 2010 r. wpływy te stanowiły dochód określonego funduszu celowego. Natomiast z dniem 1 stycznia 2011 r. stosowne opłaty związane z udostępnieniem, planowaniem i czynnościami w zależności od tego jakiego zasobu geodezyjno-kartograficznego dotyczą, są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, czy samorządu powiatu, bądź państwowego funduszu celowego, jakim jest Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. W związku z wprowadzonymi zmianami w samej ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale także przyjętymi regulacjami w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, rozważenia wymaga charakter pobieranych na mocy art. 40 ust. 3c Prawa geodezyjnego i kartograficznego opłat. Tak jak to podniesiono wyżej dotychczasowe ustawy o finansach publicznych nie posługiwały się pojęciem niepodatkowych należności budżetowych, a przede wszystkim nie wiązały z tymi środkami publicznymi określonych konsekwencji. Dopiero ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w art. 60 sprecyzowała pojęcie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, którymi są środki publiczne stanowiące w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie;
- należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;
- wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;
- wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;
- wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;
- należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowych z udziałem środków europejskich;
- dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;
- pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o finansach publicznych (druk sejmowy nr 1181 z 2008 r.) wprowadzenie art. 60 ustawy miało za zadanie ujednolicenie w systemie prawnym przepisów dotyczących egzekwowania niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego poprzez zamieszczenie ich w jednej ustawie systemowej, m.in. bez konieczności odwoływania się do postanowień ustawy – Ordynacja podatkowa. Zdaniem projektodawcy istotnym novum jest wprowadzenie oraz enumeratywne wskazanie katalogu środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetu o charakterze publicznoprawnym. Jednocześnie zawarto regulacje dotyczące właściwości organów uprawnionych do wydania decyzji w sprawach tych należności, ulg w ich spłacaniu oraz odesłanie do stosownych ustaw w sprawie m.in. zabezpieczenia, nadpłaty, wygaśnięcia czy odpowiedzialności osób trzecich. Uzasadnienie projektu w tym zakresie nie daje odpowiedzi, czy ustawodawca brał pod uwagę wszystkie sytuacje, które będzie obejmował przepis art. 60, a przede wszystkim konsekwencje uznania, iż dany uzyskany dochód stanowi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zwłaszcza, że wskazane w pkt 7 i 8 tego przepisu przesłanki uznania danych dochodów za niepodatkowe należności budżetowe są tak ogólne, że w zasadzie mogą obejmować wszystkie opłaty (poza tymi, które podlegają przepisom Ordynacji podatkowej). Wprowadzenie zaś w art. 61 zasady wydawania decyzji administracyjnych w tym przedmiocie, w sposób oczywisty zdecydowanie utrudni i przedłuży stosowne postępowanie. Jak to wskazano wyżej, stosownie do art. 41b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wpływy ze sprzedaży map, danych i innych materiałów i informacji, a także opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z prowadzeniem przedmiotowych zasobów stanowią dochody własne odpowiednio samorządu województwa, bądź samorządu powiatu. Przy czym stwierdzić należy, że dochody te związane są z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, bowiem stosownie do art. 6a ust. 3 tej ustawy zadania organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, którymi są marszałek województwa oraz starosta, wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej. Przy czym jako dochody własne samorządu województwa, bądź powiatu nie są odprowadzane na rachunek dochodów budżetu państwa, bowiem z budżetu odpowiednio samorządu województwa i powiatu finansowane są zadania związane z gromadzeniem, aktualizacją, uzupełnianiem, udostępnianiem, zabezpieczaniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz innych zadań szczegółowo określonych w ust. 3 art. 41b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. To wypełnia przesłanki określone w pkt 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych do uznania tych dochodów jednostek samorządu terytorialnego jako stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Stwierdzić również należy, iż w określonych sytuacjach stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych, nieposiadającymi osobowości prawnej, które swoje wydatki pokrywają z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego bądź państwa. W takiej sytuacji pobierane przez samorządową jednostkę budżetową dochody na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w pkt 7 art. 60 ustawy o finansach publicznych. W związku z tym stwierdzić należy, że pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności przepisu art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z ust. 1 art. 61 tej ustawy w odniesieniu do tych należności wydawane są decyzje administracyjne przez właściwe organy". Stanowisko NSA zaprezentowane w powyższej uchwale i przedstawioną w jej uzasadnieniu argumentację na jego poparcie, NSA rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny legalności przez Sąd I instancji była czynność starosty ustalająca wysokość opłaty za określone czynności geodezyjno-kartograficzne z powiatowego zasobu geodezyjnego. W związku z tym ustalona spółce G. w Lublinie opłata, stanowiła niepodatkową należność budżetową. Zatem przedmiotowa uchwała ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Dlatego Starosta Wołomiński, tak jak to trafnie uznał Sąd Wojewódzki, powinien ustalić przedmiotowa opłatę w decyzji. W rezultacie Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 60 pkt 7 i art. 61 ustawy o finansach publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela także w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji, że konieczność zakwestionowania legalności czynności starosty dotyczącej ustalenia opłaty za czynności geodezyjno-kartograficzne z przyczyn formalnych i stwierdzenie jej bezskuteczności, uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do meritum. Dopiero wydanie wskazanej decyzji, w której zawarte będzie stanowisko co do podstaw faktycznych i prawnych ustalonej opłaty, pozwoli na ewentualną kontrolę w zakresie zgodności jej wysokości z prawem. Zatem Sąd nie naruszył art. 134 § 1 w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz 141 § 3 p.p.s.a. a także pkt 9.9 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.