Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Go 525/19 oddalił skargę L. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] [...] maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: "ustawa"), złożył skarżącemu pisemną propozycję pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i określił: rodzaj służby - służba stała; stopień służbowy - nadkomisarz; stanowisko służbowe - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy; jednostka organizacyjna KAS, w której skarżący miał realizować zadania - [...] Urząd Celno-Skarbowy w [...]; komórka organizacyjna - Pierwszy Referat Realizacji w [...]; miejsce pełnienia służby - [...]. Zaproponowane uposażenie: uposażenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za stopień służbowy według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Jednocześnie skarżący został poinformowany, że zaproponowane warunki służby będą obowiązywać od dnia następnego po ich przyjęciu, jednak nie wcześniej niż od 1 czerwca 2017 r.
Skarżący 9 czerwca 2017 r. złożył pisemne oświadczenie, że przyjmuje propozycję nowych warunków.
23 czerwca 2017 r., zachowując ustawowy termin, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż nie zgadza się z obniżeniem stanowiska służbowego, zaproponowanym mnożnikiem kwoty bazowej, jak i brakiem określenia przysługujących mu na zaproponowanym stanowisku i odpowiednich dla wykonywanych zadań dodatków do uposażenia zasadniczego. Podkreślił także, że w okresie od wejścia Polski do Unii Europejskiej brał udział w wielu ważnych zadaniach na szczeblu centralnym, jak chociażby: prace w zespole mającym za zadanie stworzenie, wdrożenie i utrzymanie systemu INTRASTAT, a następnie przygotowanie i przeprowadzenie centralizacji tego zadania i stworzenie centrum przy IC [...]; prace przy tworzeniu i wdrożeniu systemu EORI; od 2010 r. stworzenie od podstaw i współprowadzenie Centralnego Magazynu Mundurowego Służby Celnej.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] maja 2017 r.
Wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 11/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił ww. decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] 9 sierpnia 2018 r. wydał decyzję, którą utrzymał decyzję z [...] maja 2017 r. w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. rozpatrując skargę skarżącego wyrokiem z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 760/18, uchylił powyższą decyzję organu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie poczynił niezbędnych ustaleń co do okoliczności stanowiących przesłanki, które należało uwzględnić składając propozycję służby, w zakresie kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby. Organ wprawdzie wskazał, jakie stanowisko zajmował skarżący, jednakże uczynił to w sposób lakoniczny. Ustalenia w tym zakresie sprowadzają się do wymienienia niektórych zajmowanych przez niego stanowisk lub funkcji, a także wskazania, że skarżący ukończył wyższe studia magisterskie na kierunku administracja. W ocenie Sądu tak poczynione ustalenia nie w pełni obrazują przebieg służby skarżącego oraz jego kwalifikacje. Sąd zwrócił uwagę, że organ podał jedynie pierwszy stopień służbowy skarżącego, tj. młodszego kontrolera celnego, pomijając dalsze stopnie w jego karierze. Analiza akt służbowych wskazuje, iż nie wymieniono również wszystkich stanowisk służbowych, które dotychczas zajmował. Ponadto w decyzji nie określono zakresu obowiązków, jakie wykonywał na zajmowanych stanowiskach, a tym samym ocena, iż dotychczasowy przebieg służby i zdobyte w trakcie niego doświadczenie oraz kwalifikacje są nieprzydatne w komórce, w której wykonuje służbę, uchyla się od jakiejkolwiek oceny, zwłaszcza w kontekście formułowanych zarzutów przez skarżącego, który jest całkowicie odmiennego zdania niż organ, co wyrażał już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wbrew zaleceniom Sądu, organ nie odniósł się do tego, że skarżący zwracał uwagę na swoje długoletnie doświadczenie, w tym również na realizację zadań na szczeblu centralnym. DIAS zignorował całkowicie inne umiejętności skarżącego, poszerzanie wiedzy specjalistycznej oraz liczne awanse, nagrody i wyróżnienia skarżącego mimo, iż Sąd zwracał już na to uwagę uchylając poprzednią decyzję. Ponadto organ dokonując oceny kwalifikacji skarżącego, wydając decyzję, czynił to z tej samej perspektywy jak w momencie składania propozycji określającej warunki służby, abstrahując od tego, że czynił to już po ponad roku funkcjonowania skarżącego na nowym stanowisku, realizując nowe zadania. Zdaniem Sądu organ winien był ocenić, czy rzeczywiście w trakcie wykonywania czynności służbowych ujawniły się jakiekolwiek braki co do kwalifikacji skarżącego, co wydaje się wątpliwe, zwłaszcza w kontekście jego oceny pracy z [...] kwietnia 2018 r., w trakcie której uzyskał on maksymalną liczbę punktów, w tym również w zakresie kwalifikacji i doświadczenia w wykonywaniu czynności kontrolnych.
Podniósł także, że organ - wbrew wyraźnym wskazaniom Sądu zawartym w poprzednim wyroku - nie wyjaśnił, dlaczego przyznane skarżącemu wynagrodzenie miesięczne mieści się w dolnych granicach dla zajmowanego przez niego stanowiska. Zdaniem Sądu organ winien był przede wszystkim podać konkretne przyczyny, z powodu których ustalił wysokość uposażenia skarżącego na poziomie [...] kwoty bazowej, skoro przedział mnożnika kwoty bazowej umożliwiał przyznanie wyższego uposażenia, zwłaszcza, że dotychczas ustalone było w oparciu o wyższy mnożnik kwoty bazowej, czego nie rekompensuje zwiększony dodatek. Organ powołując się na ograniczenia budżetowe, które uniemożliwiały przyznanie skarżącemu wyższego wynagrodzenia sformułował je na wysokim poziomie ogólności, nie uzasadniając tych twierdzeń konkretami zindywidualizowanymi do sytuacji skarżącego i jednostki, w której pełni służbę, na co Sąd również zwracał uwagę w poprzednim wyroku, podkreślając wyraźnie, że w przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy DIAS w [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2017 r.
W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący przed 1 marca 2017 r., tj. przed powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej, obejmował stanowisko eksperta Służby Celnej z uposażeniem ustalonym według mnożnika [...], dodatkiem stażowym 25 % i stawką dodatku za stopień [...]. Po przyjęciu propozycji z [...] maja 2017 r. objął stanowisko młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej z uposażeniem według mnożnika [...], dodatkiem stażowym 25 %, stawką dodatku za stopień [...] i dodatkiem kontrolerskim wg stawki 3%. Razem dawało to wynagrodzenie brutto [...] zł. Po przyjęciu propozycji służby z [...] maja 2017 r., uposażenie skarżącego uległo zmniejszeniu o [...]. Organ wskazał, że warunki propozycji służby z [...] maja 2017 r., mimo zmiany stanowiska służbowego oraz obniżenia wynagrodzenia uwzględniały posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy oraz służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Odnosząc się do kwalifikacji skarżącego, organ podał, że z jego akt osobowych wynika m.in. że w okresie pełnienia służby w Izbie Celnej w [...], w 2005 r., ukończył studia uzupełniające na kierunku administracja, uzyskując tytuł magistra. W Urzędzie Celnym w [...] został zatrudniony od [...] kwietnia 1991 r., na podstawie umowy o pracę, początkowo na stanowisku młodszego kontrolera celnego. W okresie od [...] września 1991 r. do [...] grudnia 1991 r. uczestniczył w zasadniczym kursie celnym i złożył egzamin kwalifikacyjny przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Główny Urząd Cel z wynikiem ogólnym dobrym. [...] maja 1994 r. skarżący został mianowany na stanowisko kontrolera celnego, a [...] kwietnia 1998 r. awansowany na stanowisko starszego kontrolera celnego. [...] czerwca 2000 r. skarżący został mianowany do służby stałej w Urzędzie Celnym w [...] na stanowisko starszy kontroler celny i nadano mu stopień służbowy dyspozytor celny. Aneksem do aktu mianowania z [...] czerwca 2002 r., określono mu [...] maja 2002 r. miejsce pełnienia służby - Urząd Celny [...] - OC Kol. [...]. Stanowisko i stopień służbowy pozostały bez zmian. 14 października 2002 r. przeniesiono go do służby w Urzędzie Celnym w [...] (Pion Odpraw Celnych). Skarżący [...] listopada 2002 r. został awansowany na stanowisko inspektora celnego, a [...] kwietnia 2003 r. przeniesiony został do służby w Sekcji Kontroli Wewnętrznej Urzędu Celnego w [...]. [...] maja 2004 r. skarżący został przeniesiony do Izby Celnej w [...] - Wydział Intrastat, stanowisko i stopień służbowy pozostały bez zmian. [...] października 2005 r. nadano mu stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, a [...] stycznia 2006 r. powołano go na stanowisko Naczelnika Wydziału INRASTAT w Izbie Celnej w [...], z którego został odwołany [...] lutego 2006 r. i tego dnia powołano go na stanowisko Kierownika Referatu INTRASTAT. [...] listopada 2009 r. został mianowany na stopień służbowy komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. [...] stycznia 2011 r. odwołano go ze stanowiska Kierownika Referatu INTRASTAT i wyznaczono mu stanowisko służbowe eksperta Służby Celnej w Referacie Elementów Kalkulacyjnych w Izbie Celnej w [...]. [...] września 2012 r., nie dłużej niż do [...] grudnia 2012 r. powierzono mu pełnienie obowiązków Kierownika Referatu ds. Obsługi Zamówień w Izbie Celnej w [...]. W okresie od [...] października 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. czasowo wyznaczono mu miejsce pełnienia służby w Wydziale Centralny Magazyn Mundurowy w Izbie Celnej w [...]. [...] grudnia 2012 r. wyznaczono skarżącemu miejsce pełnienia służby w Wydziale Centralny Magazyn Mundurowy w Izbie Celnej w [...]. [...] września 2016 r. skarżący został mianowany na stopień służbowy nadkomisarza celnego zaliczony do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej. Jednocześnie organ wskazał, jakie zadania i obowiązki obowiązywały skarżącego na każdym z zajmowanych przez niego stanowisk.
Dyrektor podał, że w okresie zatrudnienia skarżący odbył kursy i szkolenia: od [...] grudnia 2005 r. do [...] stycznia 2006 r. uczestniczył w szkoleniu "ATENA - MS EXCEL 2002 - podstawy"; od [...] kwietnia 2006 r. do [...] kwietnia 2006 r. uczestniczył w szkoleniu "INTRASTAT - problemy praktyczne w systemie"; od [...] maja 2011 r. do [...] lipca 2011 r. uczestniczy! w szkoleniu "ATENA JĘZYK ANGIELSKI EUROPLUS - poziom europejski A2"; od [...] marca 2011 r. do [...] marca 2011 r. uczestniczył w szkoleniu "Atena I-ODO- Ochrona danych osobowych"; zaświadczeniem z [...] maja 2011 r. potwierdzono, że złożył egzamin potwierdzający ukończenie szkolenia specjalistycznego dla korpusu oficerów młodszych Służby Celnej z wynikiem pozytywnym; [...]-[...] grudnia 2011 r. ukończył szkolenie pt. "Gospodarka magazynowa z elementami projektowania, zagospodarowania magazynów istniejących i nowoplanowanych"; od [...] grudnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. ukończył szkolenie "Poznaj MS Excel 2010"; od 1 grudnia 2014 r. do 9 grudnia 2014 r., ukończył szkolenie "Poznaj MS Outlook 2010"; w 2014 r. ukończył szkolenie "Ocena jakości partii obuwia"; od [...] września 2015 r. do [...] września 2015 r. ukończył szkolenie "Zjawiska niepożądane w Służbie Celnej"; od [...] października 2015 r. do [...] października 2015 r. ukończył szkolenie "Zefir KG.l Księgowość i finanse - wydatki"; od [...] listopada 2015 r. do [...] listopada 2015 r. uczestniczył w szkoleniu "Zamówienia publiczne po zmianach w 2015 r. - warsztaty dla zamawiających i wykonawców"; od [...] listopada 2015 r. do [...] listopada 2015 r. ukończył szkolenie "Poznaj MS Word 2007"; od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2016 r. ukończył szkolenie "Bezpieczeństwo teleinformatyczne - szkolenie dedykowane dla pracowników resortu finansów"; od [...] marca 2016 r. do [...] marca 2016 r. ukończył z wynikiem pozytywnym "Doskonalący kurs strzelecki - teoria"; [...] listopada 2016 r. uczestniczył w szkoleniu funkcjonariuszy Służby Celnej w zakresie interpretacji wyników badań laboratoryjnych, sposobu oceny i zatwierdzania wzorów oraz omówienia treści DTT"; od [...] grudnia 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. uczestniczył w szkoleniu "Zamówienia publiczne z uwzględnieniem nowelizacji z [...] czerwca 2016 r. - warsztaty dla zaawansowanych; od [...] lutego 2017 r. do [...] lutego 2017 r. zdał egzamin potwierdzający ukończenie szkolenia okresowego "Bezpieczeństwo i higiena służby dla funkcjonariuszy celnych na stanowiskach administracyjno - biurowych"; [...]-[...] sierpnia 2017 r. uczestniczył w szkoleniu "Pobieranie próbek paliw płynnych zgodnie z wymogami norm PN-EN ISO 3170 oraz PN-EN 14275"; od [...] maja 2017 r. do [...] maja 2017 r. uczestniczył w szkoleniu "Taktyka i techniki interwencji - kurs podstawowy". Jego umiejętności zostały zweryfikowane na testach teoretycznych oraz na egzaminie sprawnościowym z oceną ogólną pozytywną; od [...] marca 2018 r. do [...] marca 2018 r. zdał egzamin potwierdzający ukończenie szkolenia okresowego "Bezpieczeństwo i higiena służby dla funkcjonariuszy w komórkach zwalczania przestępczości"; [...] marca 2018 r. ukończył szkolenie "RODO Unijne rozporządzenie o ochronie danych osobowych".
Dalej organ wskazał, że przed powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej, w okresie istnienia Służby Celnej, skarżący zajmował stanowisko eksperta służby celnej i stanowisko to było określone na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych. Stanowisko aktualnie przez niego obejmowane należy do kategorii stanowisk eksperckich i jest ono określone na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych. Wynagrodzenie dla stanowiska młodszego eksperta Służby Celno - Skarbowej zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej w granicach 1,974 - 3,300. Mimo, iż w aktualnie obowiązujących rozporządzeniach określono stanowiska funkcjonariuszy z podziałem na kategorie, czego nie było w poprzednim rozporządzeniu, to sekwencje stanowisk funkcjonariuszy przed i po 1 marca 2017 r. są podobne, co prowadzi do wniosku, że stanowisko skarżącego z datą przyjęcia propozycji służby z [...] maja 2017 r. uległo obniżeniu, co spowodowało także obniżenie uposażenia.
Organ podniósł, że obniżenie stanowiska i uposażenia było obiektywnie uzasadnione. Wyjaśnił, że wynika to przede wszystkim z faktu, że dotyczyło ono pełnienia służby w Pierwszym Referacie Realizacji w [...] SENT, co bezspornie było konsekwencją złożenia przez skarżącego aplikacji w toku naboru do tej komórki. Zgodnie z przepisami ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, doszło do powstania Krajowej Administracji Skarbowej, w ramach której funkcjonują m.in. jednostki organizacyjne: izby administracji skarbowej, urzędy skarbowe i urzędy celno - skarbowe wraz z podległymi oddziałami celnymi. W związku z powyższym, w województwie [...] powstał [...] Urząd Celno-Skarbowy w [...] (LUCS), w skład którego weszły Delegatury w [...] oraz w [...]. W strukturze organizacyjnej LUCS wyodrębniono Drugi Dział Realizacji w [...] SENT, sprawujący nadzór nad Pierwszym i Drugim Referatem Realizacji w [...] SENT oraz Trzeci Dział Realizacji w [...] - SENT, sprawujący nadzór nad Pierwszym i Drugim Referatem Realizacji w [...] SENT. Podstawowym ich zadaniem jest wykonywanie kontroli, o których mowa w ustawie o monitorowaniu drogowego przewozu towarów. W 2017 r. były to zadania nowe, gdyż w Służbie Celnej istniejącej do czasu powstania Krajowej Administracji Skarbowej, czyli do [...] marca 2017 r. analogiczne zadania realizowane były tylko przez kilka miesięcy. A zatem w dacie złożenia skarżącemu propozycji służby, zadania wykonywane przez Pierwszy Referat Realizacji w [...] SENT były zadaniami nowymi dla całej Krajowej Administracji Skarbowej. Tym samym, mimo iż skarżący był doświadczonym funkcjonariuszem z długoletnim stażem w Służbie Celnej, to nie można powiedzieć, że [...] maja 2017 r. posiadał doświadczenie w zakresie zadań związanych z wejściem w życie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Do służby w komórce SENT musiał się wdrożyć i zdobyć doświadczenie przy wykonywaniu nowych zadań.
Dyrektor wyjaśnił, że kluczowa dla ustalenia skarżącemu stanowiska młodszego eksperta i związanego z tym uposażenia z mnożnikiem [...] była ranga i zakres zadań Referatu SENT oraz poziom skomplikowania tych zadań, w szczególności w porównaniu z zadaniami przydzielonymi innym komórkom organizacyjnym LUCS. Priorytetowe i najbardziej złożone zadania, których wykonywanie wymaga specjalistycznej wiedzy z zakresu prawa podatkowego i celnego, która to wiedza wymaga ciągłego aktualizowania i pogłębiania, wraz z dokonywanymi zmianami przepisów prawa, wykonywane były i są w pionie kontroli celno-skarbowej oraz w pionie orzecznictwa LUCS. Poszczególne komórki wchodzące w skład pionu kontroli celno-skarbowej przeprowadzają np. kontrole celno-skarbowe w zakresie rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania, ujawniają i kontrolują niezgłoszoną do opodatkowania działalność gospodarczą, przeprowadzają kontrole celno-skarbowe źródeł pochodzenia majątku oraz przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych, badają ceny transakcyjne stosowane w transakcjach między podmiotami powiązanymi, prowadzą postępowania podatkowe w pierwszej instancji w sprawach objętych kontrolą celno-skarbową, prowadzą kontrole celno-skarbowe przestrzegania przepisów prawa celnego oraz innych przepisów związanych z przywozem i wywozem towarów w obrocie między obszarem celnym UE a państwami trzecimi, w szczególności przepisów dotyczących towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, prowadzą kontrole celno-skarbowe przestrzegania przepisów prawa podatkowego w zakresie produkcji, przemieszczania i zużycia wyrobów akcyzowych a także przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych, itd. Do zadań poszczególnych komórek wchodzących w skład pionu orzecznictwa należy m.in. prowadzenie postępowań podatkowych w drugiej instancji w zakresie prowadzonych przez naczelnika urzędu postępowań prowadzonych w pierwszej instancji. Organ zwrócił uwagę, że kontrole prowadzone przez komórki pionu kontroli celno-skarbowej oraz będące ich następstwem postępowania mają charakter niestandardowy, każda sprawa dotyczy odmiennego stanu faktycznego i prawnego.
Zadania komórek SENT wchodzących w skład pionu zwalczania przestępczości ekonomicznej, choć istotne dla KAS i LUCS, to jednak, jeśli chodzi o ich rangę i poziom skomplikowania cechują się niższym poziomem trudności w urzędzie, w którym są wykonywane. Do zadań komórek SENT należy generalnie wykonywanie kontroli, o których mowa w ustawie o monitorowaniu drogowego przewozu towarów. Kontrole te prowadzone są przez dokonywanie jednolitych, powtarzalnych czynności, przy ich wykonywaniu nie występują zawiłe problemy prawne. Funkcjonariusze komórek SENT mogą wykonywać kontrole celno-skarbowe, ale tylko te, o których mowa w art. 62 ust. 5 pkt 1-3 ustawy KAS, czyli w bardzo ograniczonym zakresie w stosunku do komórek pionu kontroli celno-skarbowej. Niecodzienne sytuacje przy wykonywaniu tego typu czynności zdarzają się rzadko i dotyczą raczej niestandardowego zachowania kontrolowanego, niż konieczności rozwiązywania zagadnień prawnych.
Organ podał, że w związku ze znacznym zróżnicowaniem zadań wykonywanych przez poszczególne komórki LUCS, zarówno co do rodzaju czynności podejmowanych przy ich wykonywaniu, poziomu trudności zadań, jak i konieczności intelektualnego zaangażowania przy ich wykonywaniu, skonstruował w podległych mu jednostkach organizacyjnych politykę płacową w ten sposób, aby najlepiej wynagradzani byli pracownicy komórek wykonujących zadania o wyższym stopniu skomplikowania, cechujące się najwyższym poziomem trudności, czyli jeśli chodzi o LUCS w Gorzowie Wlkp. - wykonywane przez komórki pionu kontroli celno - skarbowej i pionu orzecznictwa. Pracownicy i funkcjonariusze innych pionów, w tym komórek SENT, generalnie mają wynagrodzenia/uposażenia ustalone na niższym poziomie w stosunku do wyżej wskazanych. DIAS podkreślił, iż funkcjonariuszom pełniącym służbę w komórkach SENT tylko jednostkowo zaproponowano stanowiska ekspertów, większość obejmuje stanowiska młodszych ekspertów i niższe, a osobom na stanowiskach młodszych ekspertów generalnie zaproponowano uposażenie przy zastosowaniu mnożnika 1,974, czyli na najniższym poziomie mnożnika kwoty bazowej dla tego stanowiska, niższym niż zaproponowany skarżącemu ([...]).
Dyrektor zwrócił uwagę, że zbliżone do realizowanych w komórkach SENT zadania wykonywane są także przez działy i referaty realizacji wchodzące w skład pionu zwalczania przestępczości ekonomicznej LUCS, a osoby wykonujące w nich zadania na stanowiskach młodszych ekspertów generalnie otrzymują uposażenie przy zastosowaniu mnożnika 1,974, czyli niższego niż skarżący. Powyższe wskazuje więc, że przy składaniu propozycji i ustalaniu ich warunków, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej musiał kierować się także tym, jakiej komórki dotyczy propozycja, bo to z kolei przekładało się na rodzaj i poziom skomplikowania zadań wykonywanych przez daną osobę. Jeśli chodzi o propozycję służby w SENT, to zasadą była propozycja stanowiska młodszego eksperta dla dotychczasowych ekspertów i większości z tych osób zaproponowano uposażenie z zastosowaniem mnożnika niższego niż skarżącemu. Tylko osobom doświadczonym i cenionym zaproponowano uposażenie wyliczone według mnożnika wyższego niż minimalny - m.in. skarżącemu. Organ przyjął jednak zasadę, aby uposażenie w stosunku do otrzymywanego przed przyjęciem propozycji nie uległo obniżeniu o więcej niż 500 zł.
Organ stwierdził, że jeśli chodzi o wysokość mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla skarżącego, to mieści się on w granicach zakreślonych rozporządzeniem z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, co w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej powoduje, że decyzja z [...] maja 2017 r. w części dotyczącej określenia uposażenia korzysta z prymatu legalności.
Odnośnie danych dotyczących uposażenia skarżącego po przyjęciu propozycji, organ wskazał, że: 1) od [...] czerwca 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. - wynagrodzenie zasadnicze - [...] zł (mnożnik [...]), kwota dodatku za stopień [...] zł (mnożnik [...]), za wysługę [...] zł (wg stawki 25%), dodatek kontrolerski [...] zł (wg stawki 3%). Daje to brutto [...] zł i netto [...] zł;
- od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. - wynagrodzenie zasadnicze - [...] zł (mnożnik [...]), kwota dodatku za stopień [...] zł (mnożnik [...]), za wysługę [...] zł (wg stawki 25 %), dodatek kontrolerski [...] zł (wg stawki 3%). Daje to brutto [...] zł i netto [...] zł;
- od [...] lipca 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. - wynagrodzenie zasadnicze - [...] zł (mnożnik [...]), kwota dodatku za stopień [...] zł (mnożnik [...]), za wysługę [...] zł (wg stawki 25 %), dodatek kontrolerski [...] zł (wg stawki [...]), Daje to brutto [...] zł i netto [...] zł;
- od [...] stycznia 2019 r. do nadal - wynagrodzenie zasadnicze - [...] zł (mnożnik [...]), kwota dodatku za stopień [...] zł (mnożnik [...]), za wysługę [...] zł (wg stawki 25 %), dodatek kontrolerski [...] zł (wg stawki [...]). Daje to brutto [...] zł i netto [...] zł. Organ wyjaśnił, że zmiana uposażenia brutto mająca miejsce od [...] stycznia 2018 r. związana jest z obniżeniem kwoty bazowej dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej z [...] zł na [...] zł, dokonaną ustawą budżetową na rok 2018 (Dz. U. z 2018 r., poz. 291) oraz faktem, że funkcjonariusze ci zostali objęci systemem emerytalnym dla służb mundurowych, czego skutkiem jest wyłączenie ich z powszechnego systemu ubezpieczeniowego.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podał, że skonstruowany system wynagrodzeń opracowany został przy założeniu, że zadania nałożone na pracowników/funkcjonariuszy są zróżnicowane zarówno co do ich charakteru, jak i poziomu trudności, system uwzględnia także kompetencje oraz umiejętności pracowników. Zgodnie z jego założeniami, świadczący pracę otrzymują wynagrodzenie adekwatne do wykonywanych przez nich zadań. A zatem, spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie można oceniać w oderwaniu od ww. okoliczności.
Organ jednocześnie wyjaśnił, że na poziom proponowanego uposażenia, oprócz ww. okoliczności, wpływały też możliwości płacowe Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jako kierownika jednostki organizacyjnej, która zrzeszając funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej oraz zatrudniając pracowników, dysponuje ściśle określonym budżetem, nie dającym możliwości kształtowania dla świadczących służbę/zatrudnionych uposażeń/wynagrodzeń na poziomie górnej granicy mnożników kwoty bazowej przewidzianych dla danego stanowiska służbowego. Gdyby nie ograniczenia budżetowe, to mimo konieczności zróżnicowania wynagrodzeń/uposażeń, każdy z zatrudnionych mógłby zarabiać więcej. Jednakże, skoro uposażenie strony mieści się w granicach zakreślonych rozporządzeniem, o którym mowa wyżej, a zasady jego ustalenia zostały obiektywnie uzasadnione, to określone w propozycji uposażenie korzysta z prymatu legalności.
Niezależnie od powyższego, organ podkreślił, że w art. 165 ust. 7 ustawy wskazano, że pisemna propozycja warunków pełnienia służby musi być złożona przy uwzględnieniu trzech przesłanek: 1) posiadanych kwalifikacji, 2) przebiegu dotychczasowej służby, 3) dotychczasowego miejsce zamieszkania. Jeśli chodzi o dwie pierwsze przesłanki, to Dyrektor uznał, że skarżący jest funkcjonariuszem z wieloletnim doświadczeniem zdobytym w trakcie pełnienia służby w Służbie Celnej, która to służba pełniona była w sposób uzasadniający uzyskiwanie pozytywnych, a nawet bardzo dobrych ocen i przyznawaniem indywidualnych nagród pieniężnych. Skarżący wykonywał też zadania o charakterze centralnym, był członkiem Zespołu Eksploatacyjno - Wdrożeniowego INTRASTAT oraz decyzjami Dyrektora Izby Celnej w [...] powołany był na członka Zespołu ds. opracowania koncepcji funkcjonowania Centralnego Magazynu Mundurowego oraz na sekretarza Zespołu ds. wdrożenia koncepcji funkcjonowania oraz przygotowania do uruchomienia Centralnego Magazynu Mundurowego. Był też konsultantem ds. EORI w Izbie Celnej w [...]. Odbył liczne szkolenia, jednakże ich odbywanie było i jest obowiązkiem funkcjonariuszy. Duża część tych szkoleń, szczególnie w ciągu ostatnich kilku lat była przeprowadzona w Systemie Zdalnej Edukacji Resortu Finansów Atena2. Są to szkolenia e-learningowe o charakterze powszechnym, których odbycie w określonym terminie jest obowiązkiem każdego zatrudnionego w Izbie Administracji Skarbowej w [...], a wcześniej w Izbie Celnej i aby je ukończyć wystarczy kilka godzin spędzonych przy komputerze przy własnym stanowisku pracy. Organ wskazał, że także trzecie kryterium, tj. kwestia dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącego, zostało uwzględnione przy składaniu mu propozycji. Skarżący mieszka w Sulęcinie. Działy Realizacji SENT mają swoje siedziby w [...] oraz w [...], tj. w miejscowościach, w których mieszczą się Delegatury LUCS w [...]. Wobec tego, że skarżący aplikował do świadczenia służby w komórce SENT, Dyrektor zobligowany był rozważyć, w której z tych dwóch miejscowości powinien on świadczyć służbę. Kierując się więc intencjami złożenia jak najkorzystniejszej propozycji, zaproponowano mu świadczenie służby w [...], czyli w miejscowości najbliższej od Sulęcina.
Następnie organ wskazał, że w sprawie trzeba mieć na uwadze, że 1 marca 2017 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, dotychczasowe izby administracji skarbowej wraz z urzędami skarbowymi, izby celne wraz z urzędami celnymi oraz urzędy kontroli skarbowej przeszły gruntowną transformację, w efekcie której powstały nowe jednostki organizacyjne wchodzące w skład Krajowej Administracji Skarbowej. Konsekwencją tej transformacji były też zmiany w strukturze zatrudnienia w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych. Art. 165 ust. 7 ustawy zakładał składanie przez dyrektorów izb administracji skarbowej propozycji pracy oraz służby, z zastrzeżeniem jednak art. 170 ww. ustawy. Z art. 170 ust. 1 ww. ustawy wynika zaś, iż możliwe było nie złożenie żadnej propozycji, co wywoływało skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Powołane przepisy nie zawierają w swej treści żadnej regulacji, która zakładałaby jakąkolwiek gwarancję zachowania dotychczasowego stanowiska służbowego oraz uposażenia. Oczywistym jest, że przy tak ogromnych zmianach organizacyjnych jakie miały miejsce w związku z powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej, doszło również do licznych zmian w sferze osobowo-stanowiskowej, co musiało również znaleźć odzwierciedlenie w składanych funkcjonariuszom propozycjach służby. W przypadku skarżącego, kluczowym dla ukształtowania złożonej propozycji służby z [...] maja 2017 r. było dostosowanie warunków tej propozycji do świadczenia służby w komórce SENT, do której sam zgłosił akces. Zadania Referatu SENT cechują się niższym stopniem skomplikowania i choć są one istotne, to jednak nie są priorytetowymi w LUCS, dodatkowo odbiegają poziomem ich trudności od tych wykonywanych przez skarżącego przed przyjęciem propozycji oraz od wykonywanych przez inne komórki, wobec czego nieuzasadnione byłoby przyjęcie założenia, że mimo tak istotnej zmiany w zakresie świadczenia służby, konieczne było zaproponowanie dotychczasowego stanowiska i uposażenia.
Organ podał, że ostatnia bardzo dobra ocena funkcjonariusza sporządzona [...] kwietnia 2018 r. za wykonane zadania kontrolne oraz zrealizowane zadania i czynności, o których mowa w art. 148 ust. 1 ustawy, dowodzi, że sprawdził się on w służbie w Referacie SENT, co jednak nie powoduje, że można pominąć ww. okoliczności, istotne jest bowiem, aby uposażenie było adekwatne do wykonywanych zadań. Organ zwrócił także uwagę, że począwszy od [...] stycznia 2019 r. w związku z podwyżkami wynagrodzeń w KAS, uposażenie skarżącego uległo podwyższeniu i jest ono ustalone z uwzględnieniem mnożnika [...].
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.
W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu ww. decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd zwrócił uwagę, że poddana obecnie kontroli decyzja została wydana w następstwie uchylenia poprzednich orzeczeń DIAS w tym samym przedmiocie wyrokami z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 11/18 oraz z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 760/18, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie zachodzi związanie oceną prawną wyrażoną w tej sprawie wyrokach. W wydanym 21 listopada 2018 r. wyroku Sąd wskazał, że poczynione przez organ ustalenia w zakresie kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby nie w pełni obrazowały przebieg służby skarżącego oraz jego kwalifikacje. W ocenie Sądu ponownie rozpoznając sprawę organ sprostał temu zadaniu. Podał jakie skarżący ma wykształcenie, jakie ma kwalifikacje, jakie kursy i szkolenia odbył oraz opisał przebieg służby, a także przedstawił zakres jego obowiązków na zajmowanych stanowiskach.
W ocenie Sądu organ zasadnie zwrócił uwagę, że przy zaproponowaniu skarżącemu nowych warunków pełnienia służby, obejmującym przeniesienie na inne stanowisko służbowe, nie można pomijać faktu, że zadania wykonywane przez Pierwszy Referat Realizacji w [...] – SENT były zadaniami nowymi, zarówno dla samego Referatu, jaki i dla [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], a także dla całej KAS. Sąd zwrócił uwagę, że organ uwzględnił kwalifikacje i długoletni przebieg służby skarżącego, jednak nie można uznać, że skarżący w dniu otrzymania propozycji posiadał doświadczenie w zakresie zadań związanych z wejściem w życie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Do służby w komórce SENT skarżący musiał zatem się wdrożyć i zdobyć nowe doświadczenie przy wykonywaniu nowych zadań. W ocenie Sądu organ powiązał kwalifikacje skarżącego i przebieg dotychczasowej służby z nowymi zadaniami, w innej - nowoutworzonej komórce organizacyjnej urzędu. Organ więc nie założył z góry, że skarżący wykonując w sposób prawidłowy zadania w jednej komórce organizacyjnej, w innej będzie je wykonywał w sposób nieprawidłowy. Organ uwzględnił przy tym rangę i zakres zadań Referatu SENT i poziom skomplikowania tych zadań, w szczególności w porównaniu z zadaniami przydzielonymi innym komórkom organizacyjnym LUKS w [...]. (pionie kontroli celno-skarbowej oraz w pionie orzecznictwa LUCS).
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że również propozycja organu w zakresie uposażenia uwzględniająca stopień służbowy, stanowisko służbowe oraz staż pracy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Zaproponowane skarżącemu uposażenie zasadnicze wg mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Przepisy tego rozporządzenia dla stanowiska "młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej" przewidują bowiem przedział mnożnika kwoty bazowej od 1,974 do 3,300. Skoro zaproponowany skarżącemu przedmiotowy mnożnik w wysokości [...] mieści się w granicach prawnie wyznaczonych, to oznacza, że przedmiotowe uposażenie jako nowe warunki służby nie narusza art. 165 ust. 7 ustawy, jak i pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 28 lutego 2017 r.
Sąd podniósł, że skarżący został wybrany do pełnienia dalszej służby spośród większej grupy funkcjonariuszy. Zgodnie z nową strukturą organizacyjną, obowiązki wykonywane przez skarżącego przed reformą, obecnie są wykonywane przez pracowników zatrudnionych w oparciu o umowy cywilnoprawne (umowy o pracę). Organ, uzasadniając swoją decyzję, z jednej strony uwzględnił posiadane przez skarżącego doświadczenie i kwalifikacje, a z drugiej – zasadnie, zdaniem Sądu, zwrócił uwagę na konieczność nabycia przez niego nowych umiejętności na aktualnie zajmowanym stanowisku. Nadto, Sąd podkreślił, że z urzędu wiadomo mu, iż wielu funkcjonariuszy, podobnie jak skarżący, ma ukończonych szereg kursów i szkoleń przydatnych do wykonywania powierzonych zadań.
W ocenie Sądu przedmiotowa decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie w kwestii zaproponowanego stanowiska służbowego i zaproponowanego mnożnika kwoty bazowej. Organ swoje stanowisko umotywował w dostateczny sposób. W zaskarżonej decyzji wskazał okoliczności faktyczne uznane za istotne w sprawie oraz powołał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylnie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 ustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w ustalonych okolicznościach stanu faktycznego dotyczących posiadanych przez skarżącego kwalifikacji, przebiegu służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania zachodziły podstawy do przedstawienia mu warunków pełnienia służby polegających na obniżeniu stanowiska oraz uposażenia, a także przez jego błędną wykładnią polegającą na przyjęciu, że katalog wymienionych w tym przepisie przesłanek jest otwarty, bowiem organ miał prawo uwzględnić okoliczności, tj. charakter wykonywanych zadań oraz stopień ich trudności, podczas gdy z przepisu tego wprost wynika, iż organ składając propozycję pełnienia służby uwzględnia jedynie kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania;
- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez niezastosowanie pierwszego z ww. przepisów i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ naruszył wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP z uwagi na przekroczenie granic uznania administracyjnego, nienależyte wyjaśnienie prymatu interesu społecznego nad słusznym interesem obywatela, niedokładne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności nieprzedstawienie oceny, wyjaśnień albo zestawienia zatrudnienia w komórce SENT oraz wynagrodzeń pracowników tam zatrudnionych, tak aby możliwe było porównanie przebiegu służby, doświadczenia, zaangażowania i kwalifikacji skarżącego i innych funkcjonariuszy wykonujących te same zadania, a tym samym przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, nienależyte wyjaśnienie przesłanek jakimi organ się kierował wydając decyzję, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd mając na uwadze ich wzajemne relacje, celowym wydaje się ich łączne rozpoznanie.
Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym terminie propozycji zatrudnienia na nowych warunkach. Przepis ten stanowi także jakie kryteria dany organ winien wziąć pod uwagę przy podejmowaniu decyzji w zakresie złożenia funkcjonariuszowi propozycji. Jego treść nie pozostawia wątpliwości, że propozycja winna uwzględniać posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania funkcjonariusza.
Podkreślenia wymaga, że decyzje wydawane na podstawie ww. przepisu są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W konsekwencji w takich sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy zaskarżona decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiotowej decyzji szczegółowo uzasadnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, przy jej wydawaniu uwzględnił kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, odnosząc się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
Zwrócić należy uwagę, że z treści decyzji wynika, iż organ ustosunkował się zarówno do zdobytego przez skarżącego wykształcenia, jak również do uzyskanych przez niego kwalifikacji. Uwzględnił odbyte przez skarżącego kursy oraz szkolenia podnosząc, że ich duża część, w ciągu ostatnich kilku lat była przeprowadzona w Systemie Zdalnej Edukacji Resortu Finansów Atena2 (szkolenia e-learningowe o charakterze powszechnym, których odbycie w określonym terminie jest obowiązkiem każdego zatrudnionego w Izbie Administracji Skarbowej w [...], a wcześniej w Izbie Celnej i odbywają się przy komputerze przy własnym stanowisku pracy). Organ opisał również szczegółowo przebieg jego służby, tj. podał wszystkie stanowiska służbowe, które skarżący zajmował od podjęcia przez niego służby w 1991 r., równocześnie przedstawiając zakres zadań i obowiązków jakie wykonywał. Wyjaśnił, dlaczego mimo posiadania przez skarżącego wieloletniego stażu służby w innych komórkach Urzędu oraz doświadczenia i kwalifikacji nie mógł on otrzymać propozycji pełnienia służby na dotychczasowych warunkach. Wziął pod uwagę także istotną w niniejszej sprawie okoliczność, że to sam skarżący zgłosił akces służby w referacie SENT, jak również fakt, że w dacie złożenia propozycji służby, zadania wykonywane przez Referat Realizacji w [...] – SENT były zadaniami nowymi, zarówno dla samego Referatu, jaki i dla Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim, a także dla całej KAS. Jednocześnie organ powiązał dotychczasowe kwalifikacje oraz długoletni przebieg służby skarżącego z nowymi zadaniami, zasadnie zwracając uwagę na konieczność wdrożenia się i zdobycia doświadczenia przy wykonywaniu nowych zadań, tj. nabycia przez niego całkiem nowych umiejętności na aktualnie zajmowanym stanowisku. Pomimo bowiem, iż skarżący był - co nie budzi wątpliwości - doświadczonym funkcjonariuszem z długoletnim stażem w Służbie Celnej, to na [...] maja 2017 r. nie posiadał doświadczenia w zakresie zadań związanych z wejściem w życie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Organ uwzględnił przy tym rangę i zakres zadań Referatu SENT, jak również poziom skomplikowania tych zadań w porównaniu z zadaniami przydzielonymi innym komórkom organizacyjnym UKS (pionie kontroli celno-skarbowej oraz w pionie orzecznictwa UCS) wykazując, że zadania komórek SENT wchodzących w skład pionu zwalczania przestępczości ekonomicznej, choć oczywiście istotne dla KAS i LUCS, to jednak, jeśli chodzi o ich rangę i poziom skomplikowania cechują się niższym poziomem trudności w urzędzie, w którym są wykonywane.
Powyższe wskazuje, że organ w sposób obiektywny uzasadnił obniżenie stanowiska służbowego skarżącego w złożonej propozycji pełnienia służby.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również propozycja organu w zakresie uposażenia, uwzględniająca stopień służbowy, stanowisko służbowe oraz staż pracy, pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.
Wskazać należy, że w wyniku ustalenia skarżącemu nowego stanowiska służbowego organ ustalił uposażenie w granicach przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 446). W niniejszej sprawie zaproponowane skarżącemu uposażenie zasadnicze, pomimo, iż jest niższe od poprzednio otrzymywanego, jest zgodne z przepisami ww. rozporządzenia, które dla stanowiska młodszego eksperta Służby Celno - Skarbowej zostało określone w granicach 1,974 - 3,300. W przedmiotowej decyzji organ, mając na uwadze wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 760/18, w szczegółowy sposób uzasadnił, dlaczego ustalił wysokość uposażenia skarżącego na poziomie [...] kwoty bazowej, skoro przedział mnożnika kwoty bazowej umożliwiał przyznanie mu wyższego uposażenia, zwłaszcza, że dotychczas ustalone było w oparciu o wyższy mnożnik kwoty bazowej. Wyjaśnił, że wynagrodzenie uzależnione było od rangi i zakresu przydzielonych zadań. Najlepiej wynagradzani są pracownicy komórek pionu kontroli celno-skarbowej i pionu orzecznictwa, natomiast funkcjonariusze pełniący służbę w komórkach SENT, generalnie mają niższe wynagrodzenia/uposażenia. Wynagrodzenie musi bowiem być tak ustalone, aby odpowiadało rodzajowi pracy i kwalifikacjom niezbędnym do jej wykonywania. Organ nie mógł bowiem określić wynagrodzenia nieadekwatnie do wykonywanych obowiązków i ich zakresu. Dyrektor zwrócił jednocześnie uwagę, że począwszy od 1 stycznia 2019 r. w związku z podwyżkami wynagrodzeń w KAS, uposażenie skarżącego uległo podwyższeniu i jest ono ustalone z uwzględnieniem mnożnika [...], wobec czego ewaluuje ono na jego korzyść.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, iż mając na uwadze treść art. 60 Konstytucji skarżący mógł się spodziewać, że prawo do uposażenia pozostanie w dotychczasowej wysokości i że sama reorganizacja nie może stanowić wyłącznej podstawy obniżenia wysokości uposażania. Podkreślić jednakże trzeba, - jak już wskazano powyżej - że organ wskazał na istotną okoliczność, a mianowicie, że w nowym pionie, do którego sam zgłosił akces służby - skarżący wykonuje dużo mniej skomplikowane czynności niż na poprzednim stanowisku, z którym związane było wyższe uposażenie. Stąd nie sposób uznać, że obniżenie wynagrodzenia nie miało uzasadnienia i godziło w zasadę równości.
Podkreślenia wymaga, że skoro organ składał propozycję nie tylko skarżącemu, ale wszystkim funkcjonariuszom, których zamierzał pozostawić w służbie, to miał uprawnienie do ważenia tych propozycji w odniesieniu do pozostałych funkcjonariuszy, tak aby nie doszło do rażących dysproporcji. Podnieść należy, że propozycja ma charakter indywidualny, a zatem cechy konkretnego funkcjonariusza powinny mieć wpływ na kształt złożonej mu propozycji. Stąd organ nie miał obowiązku przeprowadzić analizy porównawczej kwalifikacji i doświadczenia zawodowego strony i innych funkcjonariuszy (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., I OSK 449/20).
Reasumując, uznać należy, że przedmiotowa decyzja pozwala na dokonanie oceny w zakresie, czy organ składając skarżącemu propozycję służby uwzględnił kryteria wynikające z art. 165 ust. 7 ustawy.
Zasadnym jest podkreślenie, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie tylko nie nałożyła na organy obowiązku przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji służby, ale nie przewidziała też obowiązku zagwarantowania zachowania przez funkcjonariuszy dotychczasowych stanowisk służbowych, czy też uposażenia na niezmienionym poziomie. W zakresie wyłącznej autonomii organów pozostawione zostało takie ukształtowanie sytuacji kadrowej, aby realne stało się przeprowadzenie tak głębokiej reformy aparatu skarbowego (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2020 r., I OSK 383/20).
Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, iż przedmiotowa decyzja nie ma cech dowolności, o czym świadczy jej wnikliwe uzasadnienie. Sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do przejęcia uprawnień organu i decydowania o tym, na jakim stanowisku służbowym funkcjonariusz ma pełnić służbę. Rolą Sądu, w niniejszej sprawie, było dokonanie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ przekonująco i wiarygodnie uzasadnił swoje stanowisko.
W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za prawidłowe stanowisko zawarte w przedmiotowej decyzji, nie dopatrując się w działaniach organu naruszenia przepisów procesowych ani prawa materialnego. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 165 ust. 7 ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 60 Konstytucji uznać należy za niezasadne.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.