Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 361/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 364/13, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku I. S. z dnia 14 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2011 r. I. S. wezwał [...] S.A. z siedzibą w [...] do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z działki rolnej o numerze ewidencyjnym [...], położonej w C. oraz ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Ponadto powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądał wskazania i udostępnienia kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych, z których Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznej posadowionej na jego działce.

Pismem z dnia 4 marca 2013 r. I. S., ponowił swój wniosek o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych, które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej.

W odpowiedzi z dnia 21 marca 2013 r. Spółka wyjaśniła, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania do wniosków skierowanych w indywidualnych sprawach dotyczących roszczeń właścicieli nieruchomości, przez które przechodzą przedmiotowe urządzenia.

Następnie pismem z dnia 8 maja 2013 r. I. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...], domagając się stwierdzenia bezczynności Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że Spółka zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania przepisów u.d.i.p., co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy zatem "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia przedmiotowych informacji.

Skoro skarżący dotychczas nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, to jego skarga na bezczynność Spółki jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosły o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, argumentując, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, co świadczy o niedopuszczalności skargi, bowiem realizacja roszczeń cywilnoprawnych nie następuje w trybie u.d.i.p. Ponadto, Spółka, informując zainteresowanego o tym, że żądane przez niego informacje nie mają waloru informacji publicznej, a także, że w tym zakresie przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania, nie pozostaje w bezczynności, co – w jej ocenie – świadczy o bezzasadności skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku I. S. z dnia 14 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 61 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Reguluje ona zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zakres podmiotowy u.d.i.p. wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są - oprócz organów władzy publicznej - inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie może zatem budzić wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Jedynym jej akcjonariuszem jest bowiem Skarb Państwa, natomiast sama Spółka realizuje zadania operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego, świadczy więc usługi publiczne w zakresie przesyłu energii elektrycznej. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), operator systemu przesyłowego to przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie przesyłowym gazowym albo systemie przesyłowym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci przesyłowej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi.

Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji RP. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy więc do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Natomiast obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie, jednakże nie mogą one naruszać istoty wolności i praw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. o sygn. akt P 24/05, publ. OTK-A 2006/7/87). Oznacza to, że operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, a takim jest Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w [...], pozostając przedsiębiorcą w zakresie dopuszczalnych konstytucyjnych ograniczeń prowadzonej działalności gospodarczej, zobowiązana jest do realizowania ustawowych zadań w zakresie bezpieczeństwa energetycznego Państwa, a więc zadań mających charakter publiczny. Operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego jest w związku z tym przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, wykonującym zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Działalność takich przedsiębiorstw wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej, chociażby w zakresie obowiązków wynikających z art. 16 i art. 17 ustawy – Prawo energetyczne, przewidujących konieczność uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną. Nie można wobec tego zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, że tylko w takim zakresie, w jakim wypełnia ona zadania operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego, realizuje ona zadania publiczne. Obowiązki operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego wymienia art. 9c ust. 2 ustawy – Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa Spółki w tym zakresie dotyczy spraw publicznych. Tworzenie systemu przesyłowego elektroenergetycznego ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym dla urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, mieści się w katalogu zadań publicznych, wymienionych w art. 9c ust. 2 ustawy – Prawo energetyczne, i jedynie działalność, która do tego katalogu nie może być zaliczona, nie nakłada na Spółkę obowiązku udzielenia informacji dotyczącej tej sfery działalności.

O obowiązku udostępniania przez operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego żądanej informacji decyduje zatem to, czy mieści się ona w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Żądane przez I. S. informacje stanowią zatem informację publiczną, która – jak wynika ze sprawy – nie została wcześniej ani upublicznienia ani też została skarżącemu udzielona na jego wniosek. Wszelkie ewentualne decyzje administracyjne, które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej należącej do Spółki, a znajdującej się na działce I. S., posiadają walor informacji związanej z wykonywaniem zadania publicznego przez Spółkę, dotyczą bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p.

Informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że skarżący jednocześnie realizuje swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki. Zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarżący w swym wniosku określił, w jakiej formie żądana przez niego informacja winna być mu udostępniona, dlatego też Spółka nie powinna mieć wątpliwości co do formy i sposobu realizacji zgłoszonego do niej żądania. Gdyby Spółka nie mogła uczynić zadość wnioskowi w zakresie wskazanej przez zainteresowanego formy jego realizacji, to w świetle art. 14 ust. 2 u.d.i.p., powinna powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

W myśl art. 5 u.d.i.p., podmiot zobowiązany może także ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże taka odmowa musi być dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej.

W sprawie I. S. nie otrzymał od Spółki żądanej informacji publicznej. Nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Spółka nie poinformowała także skarżącego, że żądanej przez niego informacji publicznej nie posiada, lecz błędnie odmówiła jej przymiotu informacji publicznej. W świetle u.d.i.p., Spółka pozostawała więc w zwłoce.

W ocenie Sądu I instancji bezczynność Spółki w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na co wskazuje data złożonego wniosku, brak właściwej prawnej formy działania ze strony Spółki w odpowiedzi na wniosek oraz przewidziane w u.d.i.p. terminy na rozpatrywanie wniosków o dostęp do informacji publicznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyły [...] S.A. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. • art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądanie informacji skierowane w indywidualnej sprawie dotyczy informacji publicznej udostępnianej w trybie u.d.i.p., podczas gdy zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja taka, choć wytworzona przez organ władzy publicznej i rodzajowo uwzględniona w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. nie dotyczy sprawy publicznej i z tego względu nie stanowi informacji publicznej;
3. • art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. przez błędną wykładnię abstrahującą od art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, czym Sąd naruszył wskazane przepisy Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że informacją publiczną udostępnianą w trybie u.d.i.p. jest informacja pozyskiwana na potrzeby indywidualnego roszczenia cywilnego związanego z wybudowaniem urządzeń przesyłowych na nieruchomości, której właścicielem jest wnioskodawca i związane z nią dokumenty, mogące mieć znaczenie dowodowe w postępowaniu w przedmiocie tego roszczenia;
4. • art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że informacja dotycząca podstaw prawnych wybudowania linii elektroenergetycznej pozostaje w związku z wykonywanymi przez Spółkę zadaniami publicznymi, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., podczas gdy budowa linii elektroenergetycznej, jako nieprzeprowadzona przez Spółkę, nie jest zadaniem wykonanym przez Spółkę i z tego powodu nie mieści się w ramach zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
5. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. • art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd rozpatrujący skargę, podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia w sposób należyty, z pominięciem rozpoznania stanowiska Spółki, ze art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie mogą być interpretowane niezgodnie z Konstytucją, prowadzący do naruszenia przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości stron oraz ograniczenia prawa do ochrony własnego interesu gospodarczego i obrony swych praw, co doprowadziło do uwzględnienia skargi;
7. • art. 3 § 1 oraz art. 149 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo tego, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowiły informacji publicznej, a zatem Spółka nie pozostawała w bezczynności.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji ustalając, czy informacja objęta wnioskiem I. S. stanowi informację publiczną, oparł się na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i błędnie przyjął, że jeżeli określone informacje są dokumentem wytworzonym przez organ władzy publicznej, to oznacza to, że takie informacje jako informacja publiczna podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. przez każdy podmiot zobowiązany do stosowania u.d.i.p., niezależnie, do jakiego podmiotu są one skierowane i jakiej sprawy dotyczą. Przyjęta wykładania nie uwzględnienia okoliczności, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera abstrakcyjny i przykładowy katalog, który powinien być interpretowany w pierwszej kolejności przy uwzględnieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Żadna informacja, stanowiąca dokument wytworzony przez organ władzy publicznej, choćby rodzajowo skatalogowany w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie będzie informacją publiczną, jeżeli nie będzie dotyczyć sprawy publicznej. Zatem ocena charakteru żądanych informacji powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności danej sprawy.

W niniejszej sprawie żądanie I. S. dotyczy udostępnienia dokumentów, które składają się na indywidualny stosunek prawny, łączący Spółkę i skarżącego. Istnienie powyższego stosunku przesądza o tym, że żądane informacje w chwili obecnej nie dotyczą sprawy publicznej, bowiem przedmiotowe dokumenty składają się na treść cywilnoprawnego stosunku prawnego łączącego Spółkę i skarżącego, a zatem mają indywidualny charakter.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga wykazania ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana, jednakże okoliczność skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w indywidualnej sprawie w celu dochodzenia roszczenia cywilnego, ma decydujące znaczenie dla kwalifikowania tych informacji nie jako informacji publicznych tylko informacji w sprawach indywidualnych. Wniosek skarżącego nie jest żądaniem udostępnienia informacji, którego celem jest uzyskanie wiedzy o sprawie publicznej. Jest to żądanie udostępnienia informacji, które następnie zostaną wykorzystane w dochodzeniu roszczeń cywilnych względem Spółki. Te okoliczności powinny przesądzać o tym, że takiej informacji nie należy – zdaniem skarżącej kasacyjnie – kwalifikować jako informacji publicznej, a wykładnia prowadząca do przyjęcia, że powyższy wniosek dotyczy informacji publicznej pozostaje w sprzeczności z normami konstytucyjnymi.

Celem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest zapewnienie każdemu prawa do informacji publicznej. Prawo to nie powinno jednak być gwarantowane w taki sposób, że następuje ograniczenie innego prawa w sposób nieproporcjonalny i nieadekwatny oraz z naruszeniem zasady równości stron. Rozróżnienia wymaga żądanie udzielenia przez podmiot, wykonujący zadania publiczne, informacji o sprawach publicznych pozostających w związku z wykonywanymi przez ten podmiot zadaniami, od żądania od tego podmiotu dostarczania informacji, które nie mają związku z zadaniem wykonanym przez ten podmiot i dotyczą stosunku prawnego ukształtowanego posadowieniem urządzenia przesyłowego na nieruchomości prywatnej i roszczeń z tym związanych. Przyjęcie, że żądana informacja, stanowi informację publiczną doprowadza do naruszenia równości stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), prowadzącego do nieuzasadnionego uprzywilejowania jednego podmiotu względem drugiego w zakresie prowadzonego sporu cywilnego oraz do ograniczenia prawa do ochrony ważnego interesu gospodarczego oraz prawa do obrony praw Spółki w sposób nieproporcjonalny i nieadekwatny do celu, jakim jest zapewnienie dostępu do informacji publicznej (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Do istoty konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) należy zaliczyć prawo do obrony swych praw. Prawo to zostaje naruszone w sytuacji, kiedy podmiot, do którego kierowane jest roszczenie, jest jednocześnie zobowiązany do przekazywania dowodów we własnej sprawie, w tym nie tylko udostępniania kopii dokumentów, ale przede wszystkim informowania o tym, że ich nie ma. Tym samym niezapewniona jest możliwość ochrony ważnego interesu gospodarczego tego podmiotu. Koniecznej ochrony nie zapewnia art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Potencjalne zabezpieczenie prawnie usprawiedliwionych interesów Spółki w trybie tego przepisu jest w rzeczywistości iluzoryczne, w sytuacji kiedy Spółka nie posiada żądanych dokumentów. W takiej bowiem sytuacji Spółka ma obowiązek poinformowania o tym wnioskującego. Z powyższego wynika, że u.d.i.p. nakłada na Spółkę obowiązek "przyznania się" do tego, że nie posiada dokumentów, stanowiących podstawę wybudowania linii elektroenergetycznej. Nałożenie na podmiot prawa prywatnego takiego obowiązku, stanowi znaczącą i nieuzasadnioną ingerencję w prawo do obrony strony w sprawie cywilnej.

Spółka nie kwestionuje istnienia po jej stronie obowiązku udostępniania informacji publicznej. Niezasadnym jest natomiast odmówienie Spółce możliwości podejmowania czynności zmierzających do ochrony jej prawnie usprawiedliwionych interesów, w sytuacji gdy wniosek dotyczy udzielenia informacji w sprawie indywidualnej, dotyczącej treści istniejącego stosunku prawnego, której udzielenie na zasadach u.d.i.p. uczyni obronę przed roszczeniami cywilnymi istotnie utrudnioną. Sam obowiązek stosowania u.d.i.p., nie zobowiązuje Spółki do udostępniania wszelkich dokumentów, znajdujących się w jej posiadaniu, jeżeli nie dotyczą one sprawy publicznej. Nie wszystkie przecież dokumenty, będące w posiadaniu Spółki stają się informacjami publicznymi. W każdej sprawie należy w sposób wnikliwy dokonać analizy charakteru żądanych informacji, a nie ograniczać się jedynie do sprawdzenia, czy żądany dokument został wytworzony przez organ władzy publicznej i mieści się w katalogu wskazanym w art. 6 u.d.i.p. Wykładnia przepisów zastosowana przez Sąd doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia, którego wykonanie przez Spółkę zagraża jej interesom gospodarczym.

Skarżąca kasacyjnie wskazała nadto, że w odniesieniu do podmiotów, sklasyfikowanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., informacji publicznych nie stanowią informacje niezwiązane z wykonywanymi przez te podmioty zadaniami i niepozostające w związku z zakresem wykonywanych przez te podmioty zadań publicznych. W przypadku Spółki udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlegają tylko informacje pozostające w dyspozycji Spółki w związku z wykonywanymi przez Spółkę zadaniami, a nie wszystkie informacje wytworzone przez organ władzy publicznej, w których posiadaniu jest Spółka. O obowiązku udostępnienia danych decyduje zbieg okoliczności podmiotowych i okoliczności przedmiotowych, a zakres danych podlegających udostępnieniu powinien mieścić się w zakresie zbiegu tych okoliczności podmiotowych i przedmiotowych. Nie wystarczy zatem ustalenie, że Spółka jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p., jeżeli pozostają w związku z zadaniami wykonanymi przez ten podmiot.

Informacje niepozostające w związku z zadaniami wykonanymi przez podmiot, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nie każda przecież decyzja administracyjna będąca w posiadaniu Spółki powinna być uznana za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., lecz tylko taka która dotyczy sprawy związanej w wykonywaniem zadań publicznych przez Spółkę. Katalog wskazany w art. 6 ust. 1 ud.i.p., jest katalogiem przykładowym i abstrakcyjnym. Dlatego dla oceny, jakie konkretnie w danej sprawie informacje podlegają udostępnieniu konieczne jest prawidłowe uwzględnienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. Dokumenty wytworzone przez organ władzy publicznej niezwiązane z wykonywaniem czynności przez Spółkę, a dotyczące budowy linii, związane są z indywidualnymi roszczeniami właścicieli, tym samym nie mają związku z zadaniami publicznymi, ani działalnością prowadzoną przez Spółkę oraz dobrem wspólnym. Z tych względów żądane przez skarżącego informacje, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów procesowych skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że w odpowiedzi na skargę przedstawiła swoje stanowisko. Powyższa okoliczność nie została jednak uwzględniona przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi, który w uzasadnieniu nie odniósł się do tego stanowiska, jak również nie przedstawił żadnej argumentacji potwierdzającej niezasadność twierdzeń Spółki w tym zakresie. W konsekwencji pominięcia powyższego stanowiska Spółki, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.

W kwestii naruszenia art. 149 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że do naruszenia tego przepisu doszło na skutek dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p.

Pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. pełnomocnik I. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, a także ich uzasadnienie, pozwala przyjąć, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest okoliczność uznania przez Sąd I instancji, że żądane przez I. S. informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz że [...] S.A. z siedzibą w [...] są podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takich informacji, jeżeli znajdują się one w posiadaniu tej Spółki.

Zgodnie z art.1 ust.1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tego aktu prawnego oraz podlega ona udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w omawianej ustawie. Przykładowe kategorie danych stanowiących informację publiczną zostały wymienione w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania zawarte we wskazanych przepisach u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów.

Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania takiej informacji, w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot.

Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma jedynie to czy dokument zawiera informację publiczną. Bez znaczenia również jest to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne tylko jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p, do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z treści art. 4 ust. 1-5 u.d.i.p., a zwłaszcza z zawartego tam sformułowania "w szczególności", wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają.

W świetle powyższego nie może ulegać wątpliwości, że Spółka [...] z siedzibą [...] na gruncie przepisów u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia posiadanej informacji mającej walor informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.) Z unormowań tych wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa bowiem nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup.

Zatem fakt, że Spółka bezspornie nie kwalifikuje się do władz publicznych, w rozumieniu powołanego przepisu, nie ma w sprawie znaczenia prawnego. W sprawie bezsporne bowiem jest, że Spółka jest osobą prawną, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Sama ta okoliczność przesądza już o zaliczeniu jej do grup podmiotów wykonujących zadania publiczne, co bezbłędnie zaakcentował Sąd I instancji.

Dodać również należy, że ustawodawca posługując się w u.d.i.p. terminem "zadania publiczne", nie zdefiniował tego pojęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jednak jest pogląd (aprobowany również przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę), w myśl którego po pierwsze, pojęcie użyte w art. 4 u.d.i.p. ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP, a po drugie, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze do zadań publicznych zalicza się między innymi działalność przedsiębiorstw energetycznych (por. wyroki NSA z dnia18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 831/13 - Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przemawia za tym znaczenie energii dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym dla urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym bez względu na to, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży oraz, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), to takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p.

Sąd I instancji nie naruszył tym samym art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie Spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępniania informacji publicznej w trybie i na zasadach sprecyzowanych w ustawie.

Żądane przez I. S. informacje stanowią zatem informację publiczną i podlegały udostępnieniu przez Spółkę na złożony doń wniosek. Z art. 10 u.d.i.p. wynika bowiem, że dysponent informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest zobowiązany do jej udostępnienia na wniosek.

Zauważyć przy tym należy, że w swym wniosku I. S. domagał się udostępnienia wszystkich ewentualnych decyzji administracyjnych (a więc jeśli doszło do ich wydania), które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej należącej do Spółki, a znajdującej się na nieruchomości skarżącego. Nie ma przy tym znaczenia czy powyższe decyzje adresowane były do Spółki, a zatem czy była ona inwestorem przedmiotowych urządzeń, czy też linie energetyczne zostały wykonane przez jej poprzednika prawnego. Istotne jest natomiast to, że z takich decyzji Spółka może wywodzić uprawnienia do linii elektroenergetycznych służących do prowadzonej przez nią działalności. Takie decyzje dotyczą więc bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie przepisów u.d.i.p., a tym samym mają walor informacji publicznej w omawianym znaczeniu. Świadczenie usług publicznych w zakresie dystrybucji energii elektrycznej następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów u.d.i.p. oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego.

Tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze u.d.i.p., będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie.

O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych przez wnioskodawcę informacji. Znaczenia prawnego nie może więc mieć okoliczność, że skarżący jednocześnie realizuje swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki.

Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ponadto tylko gdy istnieje alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii ewentualnych decyzji administracyjnych, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb z u.d.i.p. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma.

Zatem samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącego wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się - w trybie u.d.i.p. - udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia linii elektroenergetycznej na wskazanej nieruchomości. Tym samym wytyki dotyczące złamania art. 1 ust.1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. oraz powołanych przepisów Konstytucji RP także uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 149 P.p.s.a. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawcy żądanych przez niego informacji, jeżeli są one w posiadaniu Spółki, bądź powiadomienie pismem, że takich informacji Spółka w ogóle nie posiada, albo wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Nie rozpatrując wniosku I. S. tak, jak wymaga tego u.d.i.p., Spółka pozostawała więc w bezczynności, co obligowało Sąd I instancji do podjęcia wyroku zobowiązującego w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Stanowi on, że pisemne motywy orzeczenia powinny zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej jak i ich ocenę pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji przytoczenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te omówione zagadnienia mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345).

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu wyroku przede wszystkim takich wytyków strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie zastosowanym normom prawnym nadał Sąd I instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Podkreślić należy, że za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. ocenić należy jako niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega ona oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika I. S. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Po pierwsze, wniosek został złożony przez radcę prawnego L. B. w dniu 28 stycznia 2014 r., a zatem już po wypowiedzeniu mu z dniem 26 stycznia 2014 r. udzielonego pełnomocnictwa. Ponadto pismo z dnia 28 stycznia 2014 r. nie kwalifikuje się w ogóle do uznania go za odpowiedź na skargę. Nadto żaden pełnomocnik uczestnika postępowania nie brał udziału w rozprawie przed Sądem II instancji i I. S. nie wykazał by w postępowaniu kasacyjnym poniósł koszty, o jakich mowa w art. 205 P.p.s.a. oraz w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).