Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 364/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 453/11 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 lipca 2011 r. nr SKO.41/2654/L/2011 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 lipca 2011 roku, nr SKO.41/2654/L/2011 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Bychawy z dnia 1 lipca 2011 r. nr GPK.824.109.2011 w przedmiocie przyznania J. S. dodatku mieszkaniowego w kwocie 168,72 złotych miesięcznie na okres sześciu miesięcy począwszy od 1 lipca 2011 roku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że J. S. w dniu 8 czerwca 2011 r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Oświadczyła, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe zajmując lokal przy ul. P. w B. o powierzchni użytkowej 36,16 m². W lokalu tym brak jest instalacji: centralnego ogrzewania, centralnie dostarczanej ciepłej wody i gazu przewodowego. We wniosku i deklaracji o wysokości dochodów J. S. wskazała, że dochód jej gospodarstwa domowego z ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynosił 157,32 złotych i stanowiły go składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Mimo wezwania organu pierwszej instancji do usunięcia braków złożonego wniosku i deklaracji o dochodach między innymi przez wpisanie jako członka gospodarstwa domowego H. P. – matki skarżącej, stale zamieszkującej w lokalu przy ul. P. w B. oraz złożenie dokumentu potwierdzającego wysokość dochodów w okresie od marca do maja 2011 r., skarżąca nie uzupełniła wniosku w tym zakresie. Złożyła natomiast jako tytuł prawny do zajmowania lokalu aneks do umowy użyczenia z dnia 1 marca 2006 r.

Organ ustalił, że gospodarstwo domowe skarżącej jest dwuosobowe, a nie jak podała ona we wniosku – jednoosobowe. Na podstawie informacji udzielonej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Bychawie ustalono, że łączne dochody brutto w gospodarstwie domowym skarżącej w okresie marca, kwietnia i maja 2011 r., z uwzględnieniem emerytury uzyskiwanej przez matkę J. S. w kwocie 728,18 złotych brutto miesięcznie, wyniosły 2.341,86 złotych. Średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wynosił w tym okresie 390,31 złotych.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawidłowe jest ustalenie organu pierwszej instancji co do liczby członków gospodarstwa domowego skarżącej, która wbrew stanowisku wyrażonemu w odwołaniu prowadzi to gospodarstwo razem z matką H. P. Organ podniósł, że występująca w sprawie sytuacja odpowiada definicji gospodarstwa domowego zawartej w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Organ drugiej instancji uznał za prawidłowe ustalenia co do liczby członków gospodarstwa domowego skarżącej. Wskazał również na prawidłowość wyliczenia wysokości miesięcznego dochodu na jednego członka w gospodarstwie domowym skarżącej. Wydatki na mieszkanie ustalono na kwotę 337,44 złotych, na którą składa się kwota 197,76 złotych wskazana w informacji B. P. K. Spółki z o.o. w B. oraz kwota 337,44 złotych ryczałtu na zakup opału, obliczonego na podstawie § 3 ust. 1, 2 i 3 oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) w związku z brakiem w lokalu instalacji centralnego ogrzewania, centralnie dostarczanej cieplej wody i gazu przewodowego. Ryczałt obliczony został stosownie do ust. 1 § 3 tego rozporządzenia na kwotę 108,48 złotych (36,16 m2 x 5 kWh/m2 x 0,60 zł/kWh) oraz w myśl ust. 2 § 3 rozporządzenia, na 24 złotych (20 kWh x 2 osoby x 0,60 zł/kWh), a nadto zgodnie z ust. 3 § 3 rozporządzenia w wysokości 7,20 złotych (10 kWh + 2 kWh) x 0,60 zł/kWh).

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że po stronie skarżącej spełniony jest warunek z art. 3 ust. 1 ustawy dodatkach mieszkaniowych, gdyż ustalony dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w kwocie 390,31 złotych nie przekracza kwoty 125% najniższej emerytury.

Organ odwoławczy wskazał, że myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 40 m² - dla 2 osób. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6 tego artykułu, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie 2-4-osobowym. Mając powyższe na względzie dodatek mieszkaniowy odpowiadałby kwocie 243,77 złotych (337,44 złotych-(12% x 780,62 złotych)).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło jednak uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Przy tym w myśl art. 6 ust. 11 ustawy, rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć lub obniżyć, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokość wskaźników procentowych, o których mowa w ust.

10. Zgodnie zaś z treścią § 1 uchwały Nr XVII/169/04 Rady Miejskiej w Bychawie z dnia 18 marca 2004 roku, w Gminie Bychawa kwota dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać 50% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 50% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. W przypadku skarżącej 50% wydatków w kwocie 337,44 złotych stanowi 168,72 złotych. Tyle wynosi dodatek mieszkaniowy przysługujący skarżącej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. S. podniosła, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wskazała, że mają z matką dwa różne tytuły prawne do lokalu położonego w Bychawie przy ulicy P. J. S. korzysta z lokalu na podstawie umowy użyczenia zawartej w dniu 1 marca 2006 r. na okres 99 lat i w związku z tym ponosi część opłat związanych z utrzymaniem lokalu (przypadającą na skarżącą należność za wodę i ścieki, opłatę remontową). Natomiast zamieszkująca ze skarżącą jej matka H. P. jest właścicielem lokalu, na którym ciążą obowiązki uiszczania podatku, opłaty z tytułu wieczystego użytkowania działki, a także opłaty za wodę i ścieki w części przypadającej na jedną osobę. J. S. i H. P. dokonują tych płatności w swoim imieniu na oddzielnych książeczkach opłat. Skarżąca podkreśliła, że nie prowadzą z matką wspólnego gospodarstwa domowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi nie znajdują podstaw w świetle zebranego materiału dowodowego, w szczególności wobec treści decyzji Burmistrza Bychawy z dnia 21 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 13 stycznia 2011 r., przyznających J. S. pomoc na dożywianie, a także pisma B. P. K. Spółki z o.o. w B., które nalicza opłaty za dostawę zimnej wody, odprowadzanie ścieków i wywóz nieczystości za dwie osoby. Na fakt prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z matką H.P. wskazuje nadto wielkość mieszkania, które składa się jedynie z pokoju i kuchni, a także okoliczność, że skarżąca nie ma stałych dochodów, niekiedy otrzymuje świadczenia z opieki społecznej, a utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego matki.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, ze nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), regulujące zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów. Ustawa uzależnia nabycie prawa do dodatku mieszkaniowego od spełnienia określonych w niej kryteriów. W okolicznościach sprawy bezspornym jest, że J. S., która korzysta z lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ulicy (...) na podstawie umowy użyczenia, należy do osób uprawnionych do dodatku mieszkaniowego, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeśli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniżej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku.

Pojęcie gospodarstwa domowego określa art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 40 m² – dla 2 osób. Wydając zaskarżoną decyzję organ administracji uznał, że wymienione przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego, w postaci określonej wysokości miesięcznego dochodu na jedną osobę w rodzinie oraz normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, zostały w przypadku skarżącej spełnione. Organ przyjął, ze skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką H. P. i zdaniem Sądu brak było podstaw do podważenia prawidłowości takiej, korzystnej dla skarżącej, oceny.

Sąd zaznaczył, że w myśl art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby.

Sąd wskazał, że skarżąca przyznała fakt zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu razem ze swoją matką H. P. Jednocześnie, w świetle zebranego materiału dowodowego nie sposób zdaniem Sądu było przyjąć, że J. S. i H. P. nie prowadziły wspólnego gospodarstwa domowego. Przeciwne twierdzenia skarżącej nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym.

J. S. nie powołuje się na okoliczność faktycznego podziału lokalu mieszkalnego i zamieszkiwania przez skarżącą oraz jej matkę w tak wydzielonych częściach lokalu. Jednocześnie wspólne korzystanie z lokalu wydaje się zrozumiałe mając na względzie niewielką powierzchnię lokalu (36,16 m²), składającego się z pokoju i kuchni. Nie ma natomiast znaczenia fakt zamieszkiwania J. S. i H. P. w przedmiotowym lokalu na podstawie różnych tytułów prawnych, skoro jeden z tych tytułów wywodzi się z drugiego. Nadto nie można uznać, że skarżąca sama pokrywa koszty swego utrzymania, zważywszy, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku (zaświadczenie Starosty Lubelskiego z dnia 7 czerwca 2011 r.) i korzysta jedynie z pomocy społecznej w postaci zasiłków celowych przyznanych kwartalnie w okresach od stycznia do marca 2011 roku oraz od kwietnia do czerwca 2011 r., w kwotach po 300 zł na kwartał. Z uzasadnień decyzji wydanych przez Burmistrza Bychawy w dniu 13 stycznia 2011 r. nr OPS.II.8212.5.2011 oraz w dniu 21 kwietnia 2011 r. nr OPS.II.8212.5.7.2011, w przedmiocie przyznania wyżej wskazanych zasiłków celowych wynika, że przeprowadzone w tych postępowaniach wywiady środowiskowe potwierdziły fakt prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez J. S. i jej matkę.

Sąd zauważył również, że skarżąca akcentuje jedynie fakt uiszczania odrębnie poszczególnych wydatków związanych z lokalem, natomiast nie powołuje się na okoliczność, że dochody uzyskiwane przez matkę nie służą osobistemu utrzymaniu skarżącej. W świetle powyższego prawidłowym było ustalenie przez organ miesięcznego dochodu na jedną osobę w gospodarstwie domowym J. S. (art. 3 ust. 1 ustawy) z uwzględnieniem dwóch osób wchodzących w skład tego gospodarstwa oraz sumy dochodów określonych w art. 3 ust. 3 ustawy uzyskiwanych tak przez skarżącą, jak i jej matkę.

Sąd wskazał, że uzgodnienia między skarżącą i jej matką co do ponoszenia wydatków na wspólnie zajmowane mieszkanie nie wykluczają faktu prowadzenia wspólnego gospodarstwa, gdyż elementem wspólnego gospodarowania jest właśnie porozumienie w kwestii ponoszenia takich wydatków (tak też Andrzej Paduch, Uzyskanie dodatku mieszkaniowego w świetle przesłanek ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, "Samorząd Terytorialny" 2011, nr 4, s. 63 i nast.).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego (z zastrzeżeniem przepisu ust. 9 art.

6) a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie 2–4 osobowym. Wydatkami, o których mowa, są w myśl ust. 3 art. 6 ustawy świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, których katalog zawiera przepis art. 6 ust. 4 ustawy. Stosownie do art. 6 ust. 4a ustawy nie stanowią jednak wydatków, o których mowa w ust. 4, należności poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów oraz opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego (ust. 7 art. 6 ustawy). Zasady wyliczenia ryczałtu reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.).

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zawartych w niej szczegółowych wyliczeń matematycznych doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że obliczenie dodatku mieszkaniowego w niniejszej sprawie nastąpiło zgodnie z przywołanymi przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wskazana w art. 6 ust. 1 ustawy różnica między ustaloną kwotą wydatków (337,44 zł), a 12% dochodów gospodarstwa domowego J. S. (12% x 780,62 zł), do których zasadnie została wliczona kwota uzyskiwanej przez H. P. emerytury, z pominięciem dodatku pielęgnacyjnego, wynosi 243,77 zł. Dokonane przez organ obliczenie wysokości dodatku mieszkaniowego wskazanej w art. 6 ust. 1 ustawy było zatem prawidłowe. Trafnie organ zwrócił uwagę na dodatkowe unormowanie zawarte w art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, według którego wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11,70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni.

Przepis art. 6 ust. 11 ustawy zawiera upoważnienie dla rady gminy do podwyższenia lub obniżenia, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokości wskaźników procentowych, o których mowa w ust. 10 art.

6. Korzystając z tego upoważnienia Rada Miejska w Bychawie uchwałą z dnia 18 marca 2004 r. obniżyła o 20 punktów procentowych wysokość wskaźników wymienionych w ust. 10 art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W konsekwencji kwota dodatku mieszkaniowego należnego skarżącej nie mogła przekraczać 50% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 50% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Powyższe oznacza, że ostatecznie kwota należnego skarżącej dodatku mieszkaniowego jest uzależniona od wielkości wydatków ponoszonych za zajmowany lokal mieszkalny. Przy ustalonej przez organ prawidłowo kwocie wydatków – 337,44 zł, uwzględniającej właściwie określoną wysokość ryczałtu z tytułu braku w lokalu instalacji centralnego ogrzewania, ciepłej wody i braku instalacji gazowej, wielkość dodatku mieszkaniowego wynosi 168,72 zł (50% x 337,44 zł). Taką też kwotę przyznano J. S. zaskarżoną decyzją, której nie można uznać za wydaną z naruszeniem przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r. wniosła J. S., reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. – "art. 1 § 2 p.u.s.a. jest art. 3 p.p.s.a., który w § 2 nakłada na sąd administracyjny obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem prawidłowości i zgodności z prawem wydawanych decyzji";
2. – art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję, która powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego;
3. – art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez to, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, że w danej sprawie powinien to uczynić w szczególności w odniesieniu do oceny stanu zdrowia skarżącej i wpływu stanu zdrowia na możliwość podejmowania przez nią czynności, które można by uznać za "wspólne gospodarowanie" i sprawowanie opieki nad matką, w celu weryfikacji rozbieżności między twierdzeniami skarżącej, a twierdzeniami organów administracji, które nie przeprowadzając do sprawy wywiadu środowiskowego twierdziły, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z matką, a co za tym idzie domagały się od niej zaświadczenia o dochodach matki;
4. – art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody co do których należy się wypowiedzieć i istotne okoliczności, które budzą wątpliwości;
5. – art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez ograniczenie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stwierdzenia tego co ustalił organ bez wskazania, które ustalenia stanu faktycznego zostały przez Sąd przyjęte, a które nie, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

Wskazując na te zarzuty J. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie kosztów reprezentacji z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie sprostał obowiązkom kontroli nałożonym na niego przez "art. 1 § 2 p.u.s.a. jest art. 3 p.p.s.a.". Sąd winien w sposób wnikliwy i całościowy, dokonać oceny słuszności, prawidłowości i zgodności z prawem decyzji organów administracji, jak również prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, który był podstawą tego orzeczenia, czego jednak nie uczynił. Zestawienie ustaleń organów administracji i twierdzeń skarżącej obrazuje rozbieżność co do faktu prowadzenia przez skarżącą jednoosobowego gospodarstwa domowego, czego konsekwencją było obliczanie jej dochodu wspólnie z matką.

Sąd oparł się jedynie na wywiadach środowiskowych bliżej nie sprecyzowanych co do daty, pomijając oświadczenia skarżącej składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i twierdzenia zawarte w pismach, które znajdują się w aktach sprawy. Sąd błędnie argumentował, że za pozostawaniem w dwuosobowym gospodarstwie przemawia również to, że skarżąca nie dokonała faktycznego wydzielenia lokalu i wspólnie z matką korzysta z wyposażenia mieszkania. Zdaniem skarżącej sam fakt zamieszkiwania wspólnie to za mało, by można było mówić o wspólnym gospodarstwie domowym.

Sąd był zobowiązany wyjść poza zarzuty skargi i poczynić stosowne ustalenia, które pozwoliłyby wyjaśnić szereg rozbieżności w materiale dowodowym sprawy, w tym w wywiadach środowiskowych, których nie ma w aktach sprawy. Wywiady te są niewiarygodne, w zależności od tego do przyznania jakiego świadczenia mają służyć albo wynika z nich, że matka skarżącej jest osobą samodzielną, albo że prowadzi wspólne gospodarstwo z córką i jest od niej całkowicie uzależniona.

Kwestią podstawową w niniejszej sprawie było obliczenie dochodu. Skarżąca zarówno w wypadku przyjęcia prowadzenia przez nią gospodarstwa jednoosobowego, jak i wspólnego z matką, spełnia kryterium dochodowe, a przy większej liczbie osób w mieszkaniu dodatek będzie wyższy. Skarżąca jednak kwestionuje twierdzenia organu odnoszące się do wspólnego gospodarowania z matką, które mają wpływ na wysokość dodatku.

Organ całkowicie pomija treść oświadczenia, w którym jednoznacznie wskazuje, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo i samodzielnie gospodaruje swoimi pieniędzmi. Zdaniem skarżącej zarówno organ jaki i Sąd nie powinien tego faktu pomijać. Skarżąca przyznała, że w prowadzonych uprzednio postępowaniach administracyjnych deklarowała wspólne zamieszkanie i prowadzenie gospodarstwa jednak nie oznacza to, że stan taki istnieje w dalszym ciągu. Organ administracji celem przyznania pomocy obowiązany bowiem jest każdorazowo do ustalenia sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, która może ulegać ciągłym zmianom. Tym samym zaniechanie przeprowadzenia oraz oceny wszystkich dowodów koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej, które należy oprzeć na podstawach określonych przez ustawodawcę w art. 174.p.s.a., a także wnioskami skargi.

Wobec tego, że skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był do dokonania kontroli, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza materiału dokumentacyjnego sprawy w powiązaniu z regulacjami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw, by twierdzić, że Sąd pierwszej instancji uchybił w sprawie swoim obowiązkom w sposób, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Ustosunkowując się do pierwszego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a., czyli ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przede wszystkim zauważyć należy, że zarzut ten nie został czytelnie sformułowany, bowiem zarzucono naruszenie "art. 1 § 2 p.u.s.a. jest art. 3 p.p.s.a., który w § 2 nakłada na Sąd Administracyjny obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem prawidłowości i zgodności z prawem wydawanych decyzji". Zaskarżony wyrok nie narusza żadnego ze wskazanych przepisów.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej... Natomiast w myśl § 2 kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd zastosował się do art. 1 § 1 powołanej ustawy, bowiem władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, tym samym wymierzył sprawiedliwość. Tak więc brak było możliwości zakwestionowania zaskarżonego wyroku w oparciu o omówioną podstawę kasacyjną, gdyż Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu.

W podstawie skargi kasacyjnej powołano się również na art. 3 p.p.s.a., podkreślając obowiązki Sądu wynikające z § 2 tego artykułu. Sąd obowiązkom tym nie uchybił, gdyż dokonał kontroli działalności administracji publicznej rozpoznając skargę. Należy również zauważyć, że przepisy art. 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. mogłyby zostać naruszone, gdyby Sąd w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, bądź przy zastosowaniu środków pozaustawowych. Skoro w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, to omawiany zarzut nie mógł być uznany za trafny.

W skardze kasacyjnej sformułowano również zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję, która powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego. Zarzut ten jest również całkowicie nietrafny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 135 p.p.s.a. posiada prawo do orzekania nie tylko w stosunku do zaskarżonego aktu lub czynności, ale także wobec wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Warunkiem jednak zastosowania tego przepisu jest uwzględnienie skargi – por. wyroki NSA np. z dnia 21 kwietnia 2009 r., I FSK 229/08, Lex nr 549270; z dnia 18 sierpnia 2007 r., I FSK 1204/06, Lex nr 465003; z dnia 13 kwietnia 2007 r., II GSK 384/06, Lex nr 322815; z dnia 28 lipca 2004 r. OSK 678/04, Lex nr 158907. Zastosowanie art. 135 p.p.s.a. może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy Sąd uzna, że zaskarżony akt narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności. Skoro Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa zastosowanie powołanego art. 135 p.p.s.a. było w sprawie niemożliwe.

Ponadto w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powołanego przepisu nie wskazano, by w sprawie zaistniała tego rodzaju sytuacja.

W kontekście uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. podkreślić należy, że jakkolwiek z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy – "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przepis ten wyraźnie i jednoznacznie determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego.

Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r, sygn. akt I GSK 1158/09).

Operując w granicach sprawy, sąd administracyjny, jak wynika z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., orzeka również na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a.). Uzasadnia to twierdzenie, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również w tej mierze, jak stanowi art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie.

Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uwzględnia więc kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny, reguł proceduralnych. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uchybił wymienionym wcześniej przepisom postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Cel przywołanej regulacji, w kontekście specyfiki i istoty kontroli legalności działalności administracji publicznej, którą jest między innymi to, że sąd administracyjny sam nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, wyraża się w tym, że uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, o którym mowa w tym przepisie będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.

W myśl art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro Sąd pierwszej instancji takiego postępowania w sprawie nie przeprowadzał, to oczywistym jest, że nie mógł naruszyć wskazanego przepisu.

Również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. W skardze kasacyjnej nie wskazano jakie konkretnie dowody uzupełniające z dokumentów, niezbędne dla wyjaśnienia jakich istotnych wątpliwości w sprawie nie zostały przeprowadzone. Dołączona do skargi kasacyjnej kserokopia umowy użyczenia lokalu z dnia 1 marca 2006 r. i aneks z dnia 24 marca 2011 r. znane były organom i Sądowi pierwszej instancji. Natomiast aneks z dnia 6 grudnia 2011 r. i oświadczenie J, S. z dnia 11 stycznia 2012 r., które sporządzone zostały po wydaniu zaskarżonego wyroku nie mogły mieć żadnego wpływu na ocenę prawidłowości tego orzeczenia. Nie podano też precyzyjnie jakie istotne okoliczności w wywiadach środowiskowych, które zostały wykorzystane w postępowaniu, za pomocą dowodów z jakich dokumentów mógłby – jak stwierdzono w skardze kasacyjnej – wyjaśnić Sąd. Podkreślono natomiast, że w sprawie pominięto treść oświadczenia skarżącej, w którym jednoznacznie wskazała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo.

Tak sformułowany zarzut stanowi w istocie polemikę z przedstawionym przez Sąd stanowiskiem w sprawie. Podobnie też oceniony być musiał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie uchybił, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, określonym w tym przepisie regułom.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy tam wymienione, wyczerpująco wyjaśnia zapadłe w sprawie rozstrzygniecie.

W tym stanie rzeczy i w świetle powyższej argumentacji, a ponadto mając na uwadze, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., które winny być wzięte pod uwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przyznane zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia