Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1920/17 - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a.") - oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 roku Nr [...] i stwierdzającą nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. Informatycznej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] uregulowane w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako: "[...]" lub "Spółka"), zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 34 i art 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymuje się dokumentami o przekazaniu ich w zarząd, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...] i podlegają wyłączeniu z komunalizacji.
- - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127) poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie tej drugiej ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tej jednostki.
- - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez uznanie, że prawo zarządu nieruchomością przez terenowe organy administracji państwowej jest równoznaczne z należeniem nieruchomości do tych organów.
- - art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", polegające na przyjęciu, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa nie była przekazana w zarząd [...] S. A., choć w ewidencji gruntów wpisany został Skarb Państwa, a władającym [...], co oznacza, że nieruchomość podlegała wyłączeniu spod komunalizacji.
- - art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. poprzez jego pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy, co doprowadziło do błędnego wniosku, że nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, nabyte z mocy prawa przez przedsiębiorstwo [...] podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2017 r.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzuty te oparte zostały wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego, a ich istota sprowadzała się do się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który podzielił dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa komunalizacyjna") i uznał, iż w rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka nie legitymując się na dzień 27 maja 1990 r. żadnym dokumentem potwierdzającym tytuł prawnorzeczowy do objętego sporną decyzją komunalizacyjną mienia nieruchomego (okoliczność bezsporna) nie mogła skutecznie (powołując się na regulacje prawne normujące status prawny [...] i wywodząc z nich tytuł prawny) kwestionować zasadności komunalizacji tegoż mienia.
Dokonując kontroli takiego stanowiska (mając jednocześnie na uwadze brak zakwestionowania przez skarżącą kasacyjnie ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji) zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch uchwałach podjętych w składzie siedmiu sędziów dokonał interpretacji przepisów regulujących nabycie przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pozostających we władaniu przedsiębiorstwa [...] w trybie ustawy komunalizacyjnej. W jednobrzmiących tezach uchwał z dnia: 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 orzekł że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)."
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały w sprawie I OPS 2/16 dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Przyjął, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której [...] uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.
W uchwale tej (I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny.
Rozważając, co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe przez ustawę o kolejach z dnia 2 grudnia 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez [...].[...] utraciły tym samym z 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.
W powołanych uchwałach uznano również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia [...], w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że [...] nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzono, że uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania [...] zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa [...].
Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo [...] do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że [...] wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było [...], bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 w/w ustawa przewidziała prawo [...] do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "[...] Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust.
- 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. W obu powołanych uchwałach uznano jednak, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.
W uchwale I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., że powstająca [...] S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki [...][...] S.A. miały być oddawane tej spółce przez [...] S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Takie nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do [...] S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). W art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" [...] przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez [...] 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez [...] ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.
Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez [...] na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).
Nadto w uzasadnieniu uchwały w sprawie I OPS 5/17 wyjaśniono, że brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu [...]. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu [...] uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa [...] za sprawującego zarząd mieniem kolejowym.
Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę w sprawie I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd [...].
Przytoczone uchwały potwierdzają prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej prowadzącej do wniosku, że brak udokumentowania przez [...] tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości oznaczał, iż nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu tego przepisu i jako taka podlegała ustawowej komunalizacji na rzecz Miasta [...], to jest nabyciu przez tą gminę prawa własności nieruchomości.
W świetle powyższego jako niezasadne należało więc uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Przepis art. 4 i 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. nie miał w sprawie zastosowania bowiem jak wskazano wcześniej, przyznany na tej podstawie zarząd nieruchomością wygasł w 1960 r.
Przepisy art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie dotyczą zaś gruntów, wobec których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej), lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy. Trafność tego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu w/w uchwał.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu "składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Spółka [...] nie należy do wymienionych w tym przepisie podmiotów. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że sporna nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy.
Odnosząc się natomiast do regulacji zawartej w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym ustawodawca przewidział uwłaszczenie prawem użytkowania wieczystego gruntów oraz prawem własności budynków i lokali (nabycie z mocy prawa) przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w dniu 5 grudnia 1990 r. te grunty w zarządzie, wskazać należy, że w niej ustawodawca także nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu ich wykazywania. Jednak w oparciu o delegację ustawową z art. 206 powołanej ustawy wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120). W jego § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych.
W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia znajduje się katalog dokumentów, w oparciu o które organ stwierdza fakt przysługiwania państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu do nieruchomości. Natomiast w § 4 ust. 3 określono także sposób stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości jeżeli nie zachowały się dokumenty wymienione w ust.
1. Jednym z takich dokumentów, wskazanych w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia jest decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednak powyższe uregulowania nie dotyczą komunalizacji mienia lecz uwłaszczenia prawem użytkowania wieczystego na innych zasadach i w innej dacie i nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest komunalizacja na dzień 27 maja 1990 r.
Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.