Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 225/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi Powiatu S. – uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - własności nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Burmistrz W., decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę nr [...], wykazaną jako własność Skarbu Państwa a pozostającą w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w W., na działki nr: [...].
Następnie, Starosta S., decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie i przebudowie ul. S. (droga powiatowa nr [...] relacji S.– N.– W.) w W.. Powyższą decyzją zatwierdzono jednocześnie projekt podziału w/w dz. nr [...] na działki o numerach: [...], [...] i [...] oraz projekt podziału dz. nr [...] na działki o numerach: [...] i [...]. Na mocy ww. decyzji działki nr [...] i nr [...] stały się własnością Powiatu S. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. Zarząd Drogowy w S., działając w imieniu Starosty S., wystąpił - w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - o wydanie w stosunku do nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w W., decyzji deklaratoryjnej.
Wojewoda K., decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], odmówił uwzględnienia powyższego wniosku a rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Powiat S., Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody K. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż brak było podstaw do stwierdzenia nabycia prawa własności do przedmiotowego gruntu przez odwołującego się, gdyż sporna nieruchomość stanowiła już własność Powiatu S., a to na mocy decyzji z dnia [...] września 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, Wojewoda K. rozpatrując sprawę komunalizacji - w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - zobligowany był z tej przyczyny orzec o odmowie stwierdzenia nabycia przez Powiat własności tej nieruchomości.
Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2012 r. Powiat S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdyż – jego zdaniem - zaistniały wszystkie przesłanki do wydania decyzji na podstawie tego przepisu.
Odpowiadając na skargę, Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uchylając – na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że naruszała ona prawo w stopniu skutkującym jej uchyleniem.
Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, i mając na uwadze fakt, że nabycie mienia Skarbu Państwa następowało w dniu 1 stycznia 1999 r. z mocy samego prawa, podkreślił, że wojewoda, wydając decyzję w powyższym trybie i po uprzednim ustaleniu, że w sprawie na dzień 1 stycznia 1999 r. spełnione były wszystkie przesłanki, wynikające z przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zobligowany jest wydać decyzję stwierdzającą nabycie mienia przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Decyzja ta jest zatem decyzją deklaratoryjną, potwierdzającą jedynie stan prawny nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999 r. W niniejszej zaś sprawie Minister Skarbu Państwa, działając jako organ odwoławczy, odstąpił jednak od zbadania, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., uznając, że stan prawny nieruchomości, istniejący w dniu orzekania, nie pozwalał na stwierdzenie nabycia przez Powiat S. prawa własności działki nr [...], gdyż działka ta stanowiła obecnie własność ww. jednostki samorządu terytorialnego na mocy decyzji z dnia [...] września 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Z tym stanowiskiem Sąd jednak nie zgodził się, wskazując, że wobec treści przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zdarzenia prawne, które zaszły po dniu 1 stycznia 1999 r., jeżeli w tym dniu spełnione zostały przesłanki do komunalizacji nieruchomości na podstawie art. 60 ww. ustawy, nie miały wpływu na prawa jednostki samorządu terytorialnego. Z samego charakteru decyzji deklaratoryjnej, która potwierdza stan, jaki powstał z mocy prawa, w tym przypadku z mocy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., wynikało bowiem, że nie było podstaw do odmowy stwierdzenia nabycia przedmiotowej działki tylko z samej przyczyny istnienia w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] września 2010 r. Innymi słowy, jak zaakcentował Sąd, wszelkie decyzje, przesądzające o własności danej nieruchomości, wydane po dniu 1 stycznia 1999 r., nie mogły znosić skutków komunalizacji, która nastąpiła z tym dniem.
W rezultacie – zdaniem Sądu – to ewentualna, deklaratoryjna decyzja wojewody będzie miała wpływ na ocenę prawidłowości późniejszej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] września 2010 r., a nie na odwrót. Przenoszenie zaś skutków decyzji z dnia [...] września 2010 r. na powstały wcześniej, z mocy samego prawa, stan prawny nieruchomości spowodowało, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa wydana została z naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stwierdzenie zaś wskazanych w skardze wad zaskarżonej decyzji, zwalniało Sąd od obowiązku merytorycznej kontroli, formułowanych przez organ I instancji ocen co do spełnienia przesłanek wynikających z treści art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdyż byłoby to przedwczesne. Ponowna, merytoryczna ocena legalności decyzji Wojewody K. z dnia [...] maja 2012 r., należała bowiem do Ministra Skarbu Państwa, jako organu odwoławczego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Skarbu Państwa zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1. prawa materialnego, to jest art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że Minister Skarbu Państwa winien stwierdzić w drodze decyzji administracyjnej nabycie przez Powiat S. z dniem 1 stycznia1999 r. - z mocy prawa - mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomość gruntową położoną w W., podczas gdy przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Powiatu S. na mocy decyzji administracyjnej Starosty S. z dnia [...] września 2010 r. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisu, polegającą na zobowiązaniu Ministra Skarbu Państwa przy wydawaniu decyzji administracyjnej do pominięcia istniejących w dniu wydawania decyzji okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, wynikających z wydania decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2010 r., na mocy której ww. nieruchomość stała się własnością Powiatu S.;
- 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 152 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się uchyleniem zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa, w sytuacji gdy nie było do tego podstaw.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów, co do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 14 grudnia 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 1261/09), akcentowano, że organ, wydając zaskarżoną decyzję - w trybie art. 60 w/w ustawy z dnia 13.10.1998 r. – winien brać również pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy, istniejący w dniu orzekania. Wobec tego Wojewoda K., rozpatrując sprawę komunalizacji spornej nieruchomości, w oparciu o w/w art. 60, winien był orzec o odmowie stwierdzenia jej nabycia przez Powiat S. na mocy przepisów komunalizacyjnych. Przez fakt wcześniejszego nabycia przez Powiat S. przedmiotowej nieruchomości inną decyzją, nie mogła bowiem zostać spełniona podstawowa przesłanka, określona w ww. przepisie, tj. że nieruchomość musi być własnością Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat S. wnosił o jej oddalenie, zwracając uwagę na fakt, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji Starosty S.o z dnia [...] września 2010 r. nie stanowiło okoliczności uniemożliwiającej stwierdzenie nabycia prawa własności spornej nieruchomości - w trybie i na zasadach art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające reformujące administrację publiczną. Decyzja, wydawana w trybie wskazanego przepisu, była bowiem decyzją deklaratoryjną, tj. potwierdzała istnienie prawa własności na dzień 1 stycznia 1999 r. a nie konstytuowała prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Podstawy te wprawdzie formalnie zostały oparte zarówno na zarzucie obrazy prawa materialnego (art. 60 ustawy z dnia 13 października1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., również w powiązaniu z art. 6 i 7 k.p.a.) jak i na naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ale w istocie rzeczy sprowadzały się do kwestii materialnoprawnych, gdyż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ma jedynie charakter wynikowy.
Kluczowym zatem zagadnieniem, jakie wystąpiło w rozpoznawanej sprawie była wzajemna relacja, jaka zachodziła pomiędzy decyzją deklaratoryjną a decyzją konstytutywną, w sytuacji, w której decyzja deklaratoryjna była wydawana po wcześniejszym wydaniu decyzji konstytutywnej.
Przypomnieć w związku z tym wypada, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje natomiast zmiany prawa a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Taki charakter ma zaś właśnie decyzja wydawana przez wojewodę - w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego, z dniem tym staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W myśl natomiast art. 60 ust. 3 ww. ustawy, nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza wojewoda w drodze decyzji.
Podkreślić w tym miejscu należy, że przepisy omawianej ustawy nie przewidują terminu, w którym decyzja komunalizacyjna, oparta na przepisie art. 60 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, mogłaby być wydawana. Powyższe oznacza, że w aktualnym stanie prawnym decyzja ta może być w każdym czasie wydana. Okoliczność zaś, że Powiat S. złożył wniosek o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni [...] ha w W. dopiero w listopadzie 2010 r. a w tym momencie istniała już w obrocie prawnym, wydana w dniu [...] września 2010 r. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie, której wnioskodawca nabywał własność nieruchomości, stanowiącej w/w działkę nr [...], nie powodowała, sama przez się, konieczności odmowy uwzględnienia wniosku. Zasadnie bowiem Sąd Wojewódzki przyjął, że to ewentualna, deklaratoryjna decyzja wojewody będzie miała wpływ na ocenę prawidłowości późniejszej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] września 2010 r., a nie na odwrót.
Oczywiste zatem wydaje się, że stan prawny danej nieruchomości, powstały wcześniej, determinuje jej późniejszą sytuację prawną.
Niezrozumiałe - w ocenie składu orzekającego – było przy tym twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż pogląd przeciwny został wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 1261/09, LEX nr 582701). Wskazana sprawa dotyczyła bowiem stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października1998 r., w oparciu o którą to decyzję orzekał następnie sąd powszechny w sprawach z powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Sąd Wojewódzki stwierdził zaś jedynie, że ustalenie, czy zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności, wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 omawianej ustawy, powinno odnosić się do stanu prawnego i faktycznego, istniejącego w dniu wydania decyzji, co do której prowadzone było postępowanie nadzorcze. W ocenie tegoż Sądu, organ nadzoru zastosował zatem błędne kryterium zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, gdyż odwoływał się do zdarzeń prawnych, będących następstwem wydania orzeczeń sądowych, a które były oparte na tej decyzji. Stanowisko więc wyrażone w w/w wyroku było w pełni zrozumiałe a przede wszystkim odnosiło się do specyficznej sytuacji, w której w sprawie, prowadzonej w trybie nadzorczym, wystąpiła pewna zależność pomiędzy treścią kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej a treścią wyroku sądu cywilnego, który był oparty na tej decyzji
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.