Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 272/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, oddalił skargę.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz na podstawie art. 2 pkt 14 i 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U z 2017 poz. 1851 ze zm.), dalej jako "p.p.w.d.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", z dnia [...] października 2017 r., nr [...] orzekającą, w wyniku wznowienia postępowania, o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], przyznającej L.C. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A.C. i orzekającej o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko A.C. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. i nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Cywilny Rodzinny, sygn. akt [...], wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem E.C. powierzono matce dziecka M.C. Zgodnie z art. 2 pkt 16 p.p.w.d., gdy rozwiedzeni rodzice nie sprawują orzeczonej sądownie opieki naprzemiennej, dziecko zalicza się wówczas do składu rodziny tego rodzica, który sprawuje bezpośrednią pieczę nad dzieckiem i z którym faktycznie dziecko przebywa.
Nadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2017 r., Prezydent Miasta podał, że z faktu, iż pierwszej córki E. (dziecko z pierwszego małżeństwa) nie można zaliczyć do rodziny skarżącego, ponieważ opiekę na nią sprawuje matka, to pierwszym dzieckiem skarżącego staje się A. Wobec tego dochód w przeliczeniu na rodzinę przekracza kwotę 800 zł. Organ wskazał na art. 2 pkt 16 oraz art. 5 ust. 3 i art. 27 ust. 1 p.p.w.d.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie podnosząc, że E.C. znajduje się pod naprzemienną opieką obojga rodziców.
Zgodnie z tym co wskazano powyżej, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podzielił ustalenia Prezydenta Miasta.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dalej również jako "WSA", zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a., a także art. 80 w zw. z art. 6 k.p.a., a także naruszenie przepisu prawa materialnego art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2 p.p.w.d.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wyjaśnił przy tym, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana było dotknięte kwalifikowanymi wadami, wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. Podstawą zaś uchylenia decyzji w przedmiotowej sprawie był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. WSA uznał, że organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie, uznając jako nową okoliczność faktyczną, istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję, iż M.C., była żona skarżącego, uzyskała prawo do świadczenia wychowawczego na E.C. - pierwsze dziecko oraz M.T. - drugie dziecko.
Sąd I instancji zaznaczył, iż spór w sprawie sprowadza się zatem do kwestii, czy starsza córka wnioskodawcy pochodząca z pierwszego małżeństwa może zostać zaliczona do jego rodziny w rozumieniu p.p.w.d., gdyż tylko wtedy córka z kolejnego małżeństwa może być uznana za kolejne dziecko w jego rodzinie.
Sąd ten wskazał na treść art. 2 pkt 16 p.p.w.d., z którego wynika, że na gruncie omawianej ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a tylko wyjątkowo można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wyjątek ten następuje w przypadku, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, co jednak w niniejszej sprawie nie ma miejsca. WSA podniósł, iż brzmienie art. 2 pkt 16 cyt. ustawy jest jasne i nie powoduje trudności interpretacyjnych. Nadto zgodnie z orzecznictwem pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Przy czym w przedmiotowej sprawie wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dzieckiem na mocy orzeczenia sądu zostało powierzone tylko jednemu (a nie obojgu) z rodziców.
WSA zaakcentował, iż wobec powyższego organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez danego z rodziców. W sytuacji zaś, gdyby zaszły zmiany w sytuacji rodziny i opiekę sprawowała osoba, która nie ma przyznanej władzy rodzicielskiej na mocy orzeczenia sądu, to powinna ona uregulować sytuacją prawną rodziny przed sądem powszechnym.
Sąd I instancji zauważył także, iż skarżący wraz z pismem z dnia [...] lutego 2018 r., przedłożył ugodę sądową z dnia [...] lipca 2006 r., jednakże nie może on skutecznie powołać się na tą ugodę z uwagi na późniejszy wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Także zawarte między rodzicami porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dziećmi oraz jego faktyczna realizacja, nie może w żaden sposób zastąpić właściwego orzeczenia sądu.
Na zakończenie WSA zaznaczył, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł L.C. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2 p.p.w.d. poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżącemu nie powinno zostać przyznane świadczenie wychowawcze pomimo spełnienie przez niego przesłanek wskazanych w w/w przepisach.
- 2. przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę administracji i oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez SKO przepisów art. 7, art. 80 k.p.a., podczas gdy skarga ta zasługiwała na uwzględnienie, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji wydanej przez Kolegium.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący oraz jego była żona ułożyli swoje relacje w zakresie opieki nad dzieckiem E.C. w ten sposób, że okresy jej przebywania u każdego z rodziców są mniej więcej równe, następują po sobie i powtarzają się na przemian. Zatem z okoliczności sprawy wynika, iż wykonywanie przez L.C. kontaktów z dzieckiem E.C. nosi znamiona opieki naprzemiennej, pomimo braku orzeczenia w tym zakresie. Tym samym uznanie za bezprzedmiotowe dowodów z wyjaśnień i dokumentów złożonych przez skarżącego i oparcie rozstrzygnięcia na treści wyroku rozwodowego było wadliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W świetle p.p.w.d. pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji organu prowadzącego postępowanie, lecz fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu powszechnego. W art. 2 pkt 16 p.p.w.d. zawarto legalną definicję rodziny. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Wykładnia językowa przepisu art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczną przesłankę uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców istnienie orzeczenia sądu, z którego wynika pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców. Brak stosownego orzeczenia w tym zakresie stanowi przeszkodę w możliwości uznania, że tego rodzaju opieka jest sprawowana przez oboje rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi, gdy chodzi o rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, należą do kategorii spraw cywilnych (rodzinnych), podlegających wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Tak więc jeśli fakt opieki naprzemiennej nie wynika ze stosownego orzeczenia sądu cywilnego, wydanego w oparciu o prawo rodzinne i opiekuńcze, to organ rozstrzygający w przedmiocie świadczenia wychowawczego, nie może samodzielnie, w ramach tego postępowania, ustalać w jaki sposób, w danym przypadku, faktycznie jest sprawowana opieka nad dzieckiem, czy nosi znamiona opieki naprzemiennej. Przedstawione stanowisko w zakresie wykładni art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. jest zgodne z jednolitą obecnie linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wskazane przez skarżącego formy sprawowania przez niego opieki nad córką stanowią przejaw wykonywania władzy rodzicielskiej, lecz nie mogą być traktowane jako opieka naprzemienna w rozumieniu omawianej ustawy. Skarżący nie wykazał się zaś orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej obojga rodziców.
Na gruncie ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Ustanowiony w art. 2 pkt 16 wyjątek dotyczy sytuacji, w których zaliczenie dziecka tylko do jednej rodziny pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym, kategorycznym rozstrzygnięciem sądu, wiążącym zarówno rodziców, jak i organy państwa, mogącym przybrać różne formy.
W okolicznościach niniejszej sprawy, z wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. i ustalającego miejsce pobytu dziecka przy matce nie wynika bynajmniej, by dziecko to pozostawało pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców.
Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2a omawianej ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Jak zatem z powyższych regulacji wynika zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, natomiast jednoczesne zaliczenie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić wyjątkowo. Fakt sprawowania opieki naprzemiennej musi wynikać z orzeczenia sądu, natomiast organy administracji publicznej realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku sprawowana jest przez rodziców opieka nad dzieckiem. Rozpatrywanie spraw dotyczących opieki naprzemiennej należy do kognicji sądu powszechnego. Stanowisko takie jest prezentowane w ugruntowanym już w tym względzie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 22 sierpnia 2017, sygn. I OSK 947/17, z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 2088/17, z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1669/17, z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. I OSK 575/18 dostępne na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia postępowania administracyjnego, gdyż nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego o dowody wskazywane przez skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie pozytywnej dla skarżącego decyzji. Przede wszystkim nie został wykazany fakt sprawowania opieki naprzemiennej, co jest możliwe w drodze postępowania przed sądem powszechnym.
Z tych wszystkich względów, wobec braku naruszeń prawa branych pod uwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.