Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 202/18 oddalił skargę o. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego.
O. W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
- a) w postaci błędnej wykładni art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952), powoływany dalej jako "u.ś.r.", polegającej na przyjęciu, że zbieg uprawnień do określonych w tym przepisie świadczeń ma zastosowanie w sytuacji, gdy zbieg ten ma miejsce w sytuacji kumulacji świadczeń w stosunku do osoby uprawnionej, bez względu na tożsamość osoby, nad którą sprawowana jest opieka. podczas, gdy powinno to mieć miejsce gdy mamy do czynienia z łączeniem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki;
- b) art. 27 ust. 5 u.ś.r. przy jego stosowaniu, gdyż nie można pominąć nakazu zachowania korelacji z wartościami ujętymi w Konstytucji RP, tj. art. 18 i art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, tym samym dokonując wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r. należało przyjąć, że celem tego uregulowania jest w istocie jedynie ustanowienie - dla osób uprawnionych do otrzymywania co najmniej dwu z wymienionych w ust. 5 świadczeń - prawa do wyboru jednego z tych świadczeń - tego, które uprawniony zamierza otrzymywać, przy czym "zbieg uprawnień", o którym mowa w ww. przepisie, należy rozumieć jako sytuację, w której ta sama osoba jest uprawniona równocześnie do co najmniej dwu wskazanych tam świadczeń, przysługujących na tego samego podopiecznego.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, tj. przyznanie prawa O. W. do świadczenia rodzicielskiego na rzecz L. W. ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jak również o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz ustanowionego pełnomocnika z urzędu kosztów udzielonej przez niego pomocy prawnej nieopłaconej nawet w części w postępowaniu odwoławczym. Skarżąca kasacyjnie orzekła, że zrzeka się rozprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w piśmie z [...] sierpnia 2018 r., wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem treści żądania skarżącej. Otóż O. W. w dniu [...] kwietnia 2017 r. wniosła do [...] Centrum Świadczeń o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko L. W. Prezydent Miasta P. decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia rodzicielskiego na rzecz córki z powodu zbiegu świadczeń dla osoby uprawnionej. Organ ustalił bowiem, że O. W. pobiera świadczenie pielęgnacyjne na inne swoje dziecko A. W. przyznane decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania O. W., decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Wykładnia art. 27 ust. 5 u.ś.r., będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, dokonana przez Sąd Wojewódzki była prawidłowa.
Stanowisko, wedle którego art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulujący zbieg uprawnień do określonych w nim świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia z łączeniem uprawnień w sensie podmiotowym (zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie jak i osoby wymagającej tej opieki), prezentowane przez skarżącą kasacyjnie, zostało zanegowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1543/17 oraz kolejno w wyrokach NSA z 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2251/17, 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2315/17, 13 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 236/18 i WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 108/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.
W wyroku z 15 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i świadczenie rodzicielskie są świadczeniami uregulowanymi w tej samej ustawie, to jest w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem, które przysługuje osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej (i nie są osobami pobierającymi emeryturę, rentę lub podobne świadczenie) w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji edukacji albo orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 u.ś.r.).
Natomiast świadczenie rodzicielskie, które zostało wprowadzone do systemu świadczeń rodzinnych, ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1217), obowiązującą od 1 stycznia 2016 r., jest świadczeniem przysługującym osobom, które urodziły dziecko, a nie otrzymują zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego (art. 17 c) u.ś r.
Jak z powyższego zatem wynika oba rodzaje w/w świadczeń, które mają charakter świadczeń pieniężnych i przysługują osobie, która opiekę wykonuje, mają za zadanie zapewnienie środków utrzymania rodzicowi (opiekunowi) w okresie, w którym on (najogólniej rzecz ujmując) nie pracuje z powodu sprawowania wspomnianej wyżej opieki.
Podkreślić też trzeba, że chociaż każde z tych świadczeń ma swoistą, odrębną regulację prawną, zawartą we wspomnianej ustawie, tym niemniej ustawodawca postanowił także uregulować kwestię zbiegu tych świadczeń. Przepisem, który normuje zbieg prawa m. in. do świadczenia rodzicielskiego i pielęgnacyjnego jest właśnie art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym przed 1 sierpnia 2017 r. – mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na mocy przepisu przejściowego art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428): "W przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
Z uwagi zaś na fakt, że jak wyżej wspomniano, zarówno świadczenie rodzicielskie, jak i pielęgnacyjne są świadczeniami, mającymi zapewnić środki utrzymania osobie sprawującej osobistą opiekę i z tego powodu niepozostającej w zatrudnieniu, czyli są świadczeniami zastępującymi wynagrodzenie za pracę, część poglądów, dokonując wykładni tego przepisu (np. wyrok WSA z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 421/17) wskazywała na fakt, że przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. ma rację bytu tylko przy przyjęciu, że reguluje on kwestię zbiegu prawa do świadczeń, a więc ma zastosowanie w sytuacji, gdy w tym samym czasie (jednocześnie) spełnione są wszystkie przesłanki do świadczenia rodzicielskiego i do innego świadczenia wymienionego w tym przepisie. Tylko wtedy bowiem można mówić o sytuacji, w której faktycznie osoba wnioskująca o świadczenie rodzicielskie mogłaby uzyskać prawo do obu świadczeń i musiałaby zostać postawiona przed koniecznością dokonania wyboru jednego z nich.
Zgodnie zaś z drugim poglądem, który prezentuje skarżąca kasacyjnie, rozstrzygające znaczenie w analizowanym stanie faktycznym miał art. 17c ust. 9 u.ś.r. W przepisie tym wymieniono bowiem sytuacje, w których świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, a mianowicie jeżeli:
- 1) co najmniej jeden z rodziców dziecka lub osoba, o której mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, otrzymują zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego;
- 2) dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej - w przypadku osób, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 4;
- 3) osoba ubiegająca się o świadczenie rodzicielskie lub osoba pobierająca świadczenie rodzicielskie nie sprawuje lub zaprzestała sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, w tym w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej, które uniemożliwiają sprawowanie tej opieki;
- 4) w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 5) osobom, o których mowa w ust. 1, przysługuje za granicą świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia rodzicielskiego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W związku z tym, według skarżącej kasacyjnie wynikający z art. 27 ust. 5 u.ś.r. zbieg uprawnień do określonych świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia z łączeniem uprawnień w sensie podmiotowym. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym już wyroku wskazał, że gdyby przyjąć, że omawiany przepis dotyczy sytuacji, gdy mamy do czynienia z łączeniem uprawnień w sensie podmiotowym, to jest - zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki - to byłby on przepisem martwym, ponieważ z innych przepisów, wykluczających możliwość uzyskania jednocześnie prawa do obu świadczeń (np. art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r.) wynika brak prawa do ich równoczesnego pobierania. Przepis art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r. jest zatem przepisem, który jedynie wskazuje przesłanki negatywne do otrzymania świadczenia rodzicielskiego, a nie jest przepisem, który reguluje zbieg uprawnień do wymienionych w nim świadczeń.
Ponadto w Konstytucji RP została zagwarantowana zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) i zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Przyjęcie zaś poglądu, że osoba sprawująca opiekę nad dwojgiem dzieci miałaby prawo do pobierania dwóch różnych świadczeń, z których każde, stanowiąc namiastkę wynagrodzenia za pracę, ma na celu dostarczenie jej (a nie podopiecznym) środków utrzymania, stawiałoby taką osobę w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do osób, które – niezależnie od liczby posiadanych dzieci - pozostając w zatrudnieniu, otrzymują tylko jedno wynagrodzenie za pracę.
Nie można zarzucić powyższej wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r. braku korelacji z wartościami ujętymi w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji: "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Treść normy prawnej z art. 71 Konstytucji należy ustalać przy uwzględnieniu treści art. 18 Konstytucji, zgodnie z którym: "Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej" (wyroki TK z: 15 lipca 2005 r., sygn. akt P 3/05, OTK-A 2005/10/115, 18 maja 2005 r., sygn. K 16/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 51; 4 maja 2004 r., sygn. K 8/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 37; 8 maja 2001 r., sygn. P 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 83; 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 54).
Przepisy art. 18 i art. 71 w związku z art. 30 Konstytucji poprzez gwarancję "szczególnej pomocy" materialnej dla rodzin samodzielnie rozstrzygają po pierwsze, o obowiązku władzy zapewnienia każdemu członkowi rodziny minimum egzystencji, po drugie, o zapewnieniu pomocy wykraczającej poza zwykłą pomoc. Konstytucja pozostawia przy tym ustawodawcy (działającemu w ramach porządku wartości i zasad konstytucyjnych) pewien margines swobody w precyzyjnym ustalaniu progu egzystencjalnego, odpowiadającego minimalnemu poziomowi konsumpcji towarów i usług człowieka oraz dziecka w danych warunkach społeczno-ekonomicznych. Nie ulega również wątpliwości, że regulacja konstytucyjna nie zwalnia rodziny z odpowiedzialności za swoje utrzymanie, a członków rodziny z obowiązków alimentacyjnych. Wskazany przez skarżącą kasacyjnie ogólny wzorzec kontroli kasacyjnej oraz jego konkretyzacja we wskazanych przepisach Konstytucji RP nie jest adekwatny do podważenia konstytucyjności dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawidłowości stosowania art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdyż nie wykazuje on związku z formułowanym zarzutem pozbawienia lub ograniczenia konstytucyjnego prawa do pomocy ze strony władz publicznych ze względu na dobro rodziny.
Poza tym wszelkie wątpliwości, dotyczące wykładni omawianego przepisu rozwiewa treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. w jego obecnym brzmieniu, to jest obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2017 r. Ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin ustawodawca po słowach (cyt:): “przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną" dodał zwrot (cyt.): "– także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami" (art. 6 pkt 17 ustawy nowelizującej). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. czytamy przy tym, że nowelizując art. 27 ust. 5 u.ś.r., ustawodawca nie tyle zmieniał jego dotychczasową treść, co ją jedynie doprecyzował, tłumacząc, że uczynił to (cyt.): “w celu zapewnienia jednolitości stosowania przepisów ustawy przez organy właściwe i jednoznacznego wskazania, że nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowych z budżetu państwa, które są związane z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny" (vide: Sejm RP VIII kadencji nr druku 1625).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.