Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 sierpnia 2003 r., (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 17 marca 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Gmina K. w dniu 1 października 2003 r. wniosła skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarga została podpisana przez Zastępcę Burmistrza Gminy K. Zdzisława H. Pismem z dnia 5 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez przedłożenie dokumentu, z którego wynikałoby upoważnienie do podpisania i wniesienia pisma przez Zdzisława H., w imieniu Burmistrza Gminy K., w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie to zostało doręczone stronie 12 listopada 2004 r., a więc termin na uzupełnienie braków formalnych skargi mijał w dniu 19 listopada 2004 r. Gmina K. w dniu 19 listopada 2004 r. przesłała do Sądu zarządzenie Burmistrza Gminy K. z dnia 16 grudnia 2002 r., w przedmiocie powierzenia Zdzisławowi H. - zastępcy burmistrza - prowadzenie spraw gminy.
Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy K. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd podał, że nadesłane przez stronę skarżącą zarządzenie Burmistrza K. z dnia 16 grudnia 2002 r., (...) nie jest dokumentem wykazującym prawo Zdzisława H. do reprezentowania tej gminy. Dokument ten potwierdza prawo Zdzisława H. do prowadzenia spraw gminy m.in. w zakresie mienia komunalnego i infrastruktury komunalnej, jednak wskazana w treści wspomnianego zarządzenia podstawa prawna wskazuje, iż upoważnia ono jedynie do podejmowania czynności w imieniu Burmistrza w sferze wewnętrznej a nie w relacjach z osobami trzecimi. Tym samym strona skarżąca nie uczyniła zadość wezwania Sądu z dnia 5 listopada 2004 r.
W dniu 31 stycznia 2005 r. Gmina K. wniosła skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. w przedmiocie odrzucenia skargi. W skardze kasacyjnej podnoszony jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ polegającego na błędnej wykładni i przyjęciu, że zarządzenie Burmistrza Gminy K. wydane na takiej podstawie prawnej nie upoważnia do podpisania i wniesienia w imieniu Gminy skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie podnoszone jest uchybienie art. 58 par. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ poprzez odrzucenie skargi mimo jej uzupełnienia przez stronę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Strona skarżąca kwestionuje wyrażoną przez Sąd ocenę przedmiotowego zarządzenia zgodnie, z którą przedstawione przez Gminę upoważnienie udzielone zastępcy Burmistrza obejmuje jedynie wymienione w nim czynności dokonywane w sferze wewnętrznej. Zdaniem strony powierzenie prowadzenia spraw Gminy K. poprzez określenie katalogu spraw, które się mu powierza, stwarza w tym zakresie uprawnienie Zastępcy Burmistrza do podejmowania wszelkich czynności koniecznych dla właściwego prowadzenia tych spraw. Jak wskazuje Gmina K. w par. 1 pkt 17 zarządzenia, Zastępca Burmistrza Zdzisław H. upoważniony jest do prowadzenia wszystkich spraw Gminy pod nieobecność Burmistrza. Na tej właśnie podstawie wniósł on skargę do sądu administracyjnego w imieniu Gminy K. Zdaniem skarżącej powierzenie prowadzenia spraw gminy na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, że Zastępca Burmistrza działa reprezentując Gminę i podpisując pisma kierowane do sądu administracyjnego jako organ Gminy.
Tym samym nie musi się on legitymować innego rodzaju dokumentem w szczególności pełnomocnictwem procesowym. W zakresie upoważnienia wydanego na podstawie art. 33 ust. 4 Zastępca Burmistrza nie jest jedynie upoważniony do składania oświadczeń woli, do którego konieczne jest upoważnienie wydane na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Stosownie do art. 173 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Art. 182 par. 1 wspomnianej ustawy stanowi, zaś że skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie można rozpoznać na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. w przedmiocie odrzucenia skargi jest zasadna.
Istotą rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjnej skargi kasacyjnej jest kwestia czy Zastępca Burmistrza upoważniony na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do prowadzenie pozostałych spraw Gminy określonych przepisami prawa dla Burmistrza pod jego nieobecność legitymowany jest do wnoszenia skarg na decyzje organów administracyjnych do sądów administracyjnych. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - gmina posiada osobowość prawną. W związku powyższym należy uznać, iż znajduje do niej zastosowanie przepis art. 28 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Stosownie do art. 11a ustawy o samorządzie gminnym - organami gminy są rada gminy oraz wójt /burmistrz lub prezydent miasta/.
Spośród wymierzonych wyżej organów tylko wójt /burmistrz lub prezydent miasta/ upoważnieni są do kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentowania jej na zewnątrz. We wskazanym wyżej zakresie wójt, a w tym przypadku burmistrz gminy, uprawniony jest do powierzenia określonych spraw gminy swemu zastępcy lub sekretarzowi gminy /art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym/. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Gminy K. skorzystał ze wskazanego wyżej uprawnienia i zarządzeniem z dnia 16 grudnia 2002 r. powierzył prowadzenie spraw Gminy Zdzisławowi H. - Zastępcy Burmistrza w zakresie określonym w par. 1 tego zarządzenia. W pkt 17 tego paragrafu Zastępca Burmistrza został upoważniony do "prowadzenia pozostałych spraw Gminy określonych przepisami prawa dla Burmistrza pod jego nieobecność". W przekonaniu Sądu w zakresie tych czynności mieści się w szczególności prawo do reprezentowania Gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w tej materii ustaleń dokonanych przez sąd administracyjny I instancji, zgodnie z którymi przedstawione przez stronę zarządzenie Burmistrza K. z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie powierzenia Zastępcy Burmistrza prowadzenia spraw Gminy, ma wyłącznie charakter wewnętrzny. Z wewnętrznej struktury jaką posiada omawiane zarządzenie wynika, iż wymienione w par. 1 sfery działań, w których Zastępca Burmistrza może podejmować czynności w imieniu Gminy ma charakter przykładowy. Do oceny takiej skłania w szczególności treść pkt 17 par. 1 zarządzenia, zgodnie z którym Zastępcy Burmistrza powierzono "prowadzenie pozostałych spraw Gminy określonych przepisami prawa dla Burmistrza pod jego nieobecność". Oznacza to, iż zakres upoważnienia określony w par. 1 pkt 1-16 nie ma charakteru wyczerpującego. W wypadku, gdy Sąd orzekający w niniejszej sprawie, pomimo przedstawienia upoważnienia miał dalej wątpliwości co do należytego umocowania reprezentanta gminy podejmującego w jej imieniu czynności procesowe, miał on możliwość wezwania organu gminy jakim jest burmistrz do zatwierdzenia podjętych już czynności, dopuszczając tymczasowo stronę do czynności /art. 31 par. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Sąd administracyjny I instancji jednak tego nie uczynił.
Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 i 33 ust. 4 ustawy z dnia 4 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym. Oznacza to, że pkt 17 par. 1 zarządzenia dotyczy wszystkich spraw w tym reprezentowania gminy na zewnątrz jeżeli jest spełniony warunek z pkt 17, a mianowicie Zastępca Burmistrza działa pod nieobecność Burmistrza. Wyłączone na podstawie tego zarządzenia jest wydawanie przez Zastępcę Burmistrza decyzji administracyjnych. Upoważnienie do ich wydawania winno być bowiem oparte na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy - o samorządzie gminnym.
Złożenie skargi do Sądu, nie stanowi oświadczenia woli w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi o oświadczeniach woli w zakresie zarządu mieniem, a zatem oświadczenia woli w formie cywilnoprawnej, a jego przedmiotem może być prawo własności lub inne prawo majątkowe.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i art. 182 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.