Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2018 r., II SA/Wa 1538/17, oddalił skargę K.B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie przyznania uposażenia w określonej wysokości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych w zw. z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uregulowania dotyczące ochrony uposażenia zawarte w art. 6e ust.3 ustawy o Policji mają charakter szczególny w odniesieniu do uregulowań ochronnych zawartych w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów i ich odpowiednie stosowanie w zaistniałych w sprawie okolicznościach prowadzi do wniosku, że przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy o Policji są przepisy ustawy o związkach zawodowych;
- 2. art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokonując ustalenia czy doszło do zmiany warunków płacy na niekorzyść funkcjonariusza za punkt odniesienia należy uznać uposażenie mające charakter stały (przysługujące na ostatnim stanowisku z mianowania) a nie okresowy (przysługujące na stanowisku z powołania), podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu prowadzi do wniosku, że za punkt odniesienia przyjąć należy pełne uposażenie przysługujące funkcjonariuszowi w momencie wyboru go na funkcję w zarządzie zakładowej organizacji związkowej;
- 3. art. 6e ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy brak było podstaw do jego zastosowania z uwagi na przysługującą skarżącemu z mocy art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych ochronę przed jednostronną zmianą warunków płacy na niekorzyść funkcjonariusza bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej;
- 4. art. 3 ustawy o związkach zawodowych poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zakazu ponoszenia ujemnych skutków z tytułu wykonywania funkcji związkowej przez skarżącego.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2017 r. utrzymującego w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2017 r., w zakresie pkt 2 i 3, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Tym niemniej, dla prawidłowego odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej trzeba przypomnieć podstawowe ustalenia faktyczne w tej sprawie, przedstawione zresztą w uzasadnieniu kasacji.
Z dniem [...] sierpnia 2012 r. K.B. został mianowany na stanowisko naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w [...] w 9 grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem 2,10 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3.200 zł miesięcznie oraz przyznano mu dodatek funkcyjny w wysokości 900 zł miesięcznie. Następnie dodatek ten z dniem [...] marca 2014 r. został podwyższony do kwoty 1000 zł.
Z dniem [...] maja 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] odwołał skarżącego z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] czerwca 2015 r. powołał go na stanowisko I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] w 11 grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem 2,50 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3.810 zł miesięcznie oraz przyznał dodatek funkcyjny w wysokości 1,800 zł miesięcznie.
W dniu [...] listopada 2016 r. skarżący został wybrany Przewodniczącym Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w [...]. Następnie rozkazem personalnym z [...] grudnia 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] odwołał skarżącego z dniem [...] grudnia 2016 r. ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] i z dniem [...] grudnia 2016 r. przeniósł skarżącego do swojej dyspozycji. Natomiast rozkazem personalnym z [...] grudnia 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zwolnił skarżącego z dniem [...] grudnia 2016 r. z obowiązku wykonywania zadań służbowych na okres pełnienia funkcji w Zarządzie Wojewódzkim NSZZ Policjantów w [...].
Zaskarżonym rozkazem personalnym nr [...] z [...] czerwca 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...]: w pkt [...] od dnia [...] czerwca 2017 r. pozostawił skarżącego w dalszej swojej dyspozycji na okres zwolnienia z obowiązku wykonywania zadań służbowych, udzielonego na zasadach określonych w ustawie o związkach zawodowych; w pkt 2 przyznał skarżącemu od [...] czerwca 2017 r. uposażenie w wysokości przysługującej przed powołaniem na stanowisko I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...], tj. w 9 grupie uposażenie z mnożnikiem w wysokości 2,10 kwoty bazowej w wysokości 3.200 zł oraz dodatkiem służbowym w wysokości 1.600 zł; w pkt 3 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpoznaniu odwołania Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z [...] czerwca 2017 r. w zaskarżonej części (co do pkt 2 i 3).
Zmiana uposażenia K.B. wyrażona w pkt 2 rozkazu personalnego z 19 czerwca 2017 r. była konsekwencją normy wynikającej z art. 6e ust. 1 i 3 ustawy o Policji w brzmieniu: "Odwołać ze stanowiska, o którym mowa w art. 5a ust. 4 i 5, art. 6b ust. 1, 2 i 5, art. 6c ust. 1-4, 6 i 7 oraz art. 6d ust. 1, 2 i 6, można w każdym czasie. (...) Policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem." Ponieważ okres sześciu miesięcy od odwołania, o jakim mowa w tym przepisie, mijał [...] czerwca 2017 r., od [...] czerwca 2017 r. przyznano skarżącemu uposażenie w wysokości przysługującej na stanowisku, na które był mianowany przed powołaniem na stanowisko I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...].
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych w zw. z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uregulowania dotyczące ochrony uposażenia zawarte w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji mają charakter szczególny w odniesieniu do uregulowań ochronnych zawartych w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych.
Przepis art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych w chwili wydawania zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił, że "Do praw związkowych funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej i Służby Więziennej oraz strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a także pracowników Najwyższej Izby Kontroli stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw." Z kolei z art. 67 ust. 2 ustawy o Policji (w brzmieniu z 2017 r.) wynikało, że przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio. Z powołanych przepisów tych obydwu ustaw wynikało zatem, że do funkcjonariuszy Policji ustawę o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, a do praw związkowych nawet z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw, czyli m.in. ustawy o Policji.
W literaturze powszechnie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, Państwo i Prawo 1964/3/372-373). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów – w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować – modyfikacji winny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145–146). Zawsze należy wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej.
W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, Przegląd Prawa i Administracji, 2005, t. LXV, s. 161-162) – zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., I OSK 1796/14. Poglądy te należy zaakceptować.
Przepis art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, do którego odwołuje się skarga kasacyjna, stanowił w 2017 r., że pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1 – z wyjątkiem gdy dopuszczają to odrębne przepisy. Już z samego brzmienia tego przepisu wynika wyjątek dla odrębnych przepisów. Podzielić należy w związku z tym stanowisko zaprezentowane w powołanym już wyroku NSA z 1 czerwca 2016 r., I OSK 1796/14, że skoro "ustawa o Policji nie gwarantuje funkcjonariuszowi Policji po upływie kadencji w organach związku zawodowego powrotu na stanowisko z powołania, odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o związkach zawodowych czyni nieuprawnionym oczekiwanie, że po upływie 6 miesięcy, funkcjonariusz Policji będzie mógł oczekiwać ochrony uposażenia po upływie okresu, o którym mowa w art. 6e ust. 3 uPol, w wysokości innej, niż na ostatnim przed powołaniem, stanowisku z mianowania.
Przemawia za tym wykładnia systemowa. Skoro można odwołać w każdym czasie powołanego funkcjonariusza Policji z wymienionych art. 6e ust. 1 uPol stanowisk i nie może ów funkcjonariusz Policji oczekiwać ochrony z art. 32 ust. 1 pkt 1 uzz (odpowiednio – wyrok NSA z: 5.7.2001 r., II SA 345/01;
11. 7.2001 r., II SA 1563/01, aprobowane przez M. Rogalskiego w: B. Opaliński, M. Rogalski, P. Szustakiewicz, Ustawa o Policji. Komentarz, C.H. Beck 2015, dalej UPol. Komentarz, s. 259-260, nb 3, 4), to nie może on również oczekiwać ochrony wynagrodzenia na podstawie art. 32 ust. 2 uzz, ponad okres, o którym mowa w art. 6e ust. 3 uPol."
Ogólna norma z art. 3 ustawy o związkach zawodowych, dotycząca zakazu ujemnych następstw z powodu przynależności do związku zawodowego, stosowana odpowiednio, nie może też zniweczyć skutków wynikających z powyższych, szczegółowych regulacji ustawy o Policji.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że rozbieżność poglądów w rozstrzyganych kwestiach stanowi szczególny przypadek, który nie pozwala na obciążenie takimi kosztami skarżącego kasacyjnie.