Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1039/13 oddalił skargę M. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.
Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] października 2005 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) zwolnił M. Z. z dniem 30 listopada 2005 r. ze Służby Więziennej z uwagi na ważny interes służby. Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu odwołania M. Z. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego SW z dnia [...] października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po raz czwarty rozpoznając skargę M. Z. wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1095/09, uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2005 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 534/10, oddalił skargę kasacyjną M. Z. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r.
W związku z powyższym wyrokiem Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 96 i art. 218 ust. 1 pkt 1 oraz art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2005 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie. Wskazał przy tym, że rozpatrując odwołanie zobowiązany jest uwzględnić zaistniałe zmiany stanu prawnego. M. Z. został zwolniony ze służby z uwagi na ważny interes służby. Nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej nie przewiduje rozwiązania stosunku służbowego w powyższym trybie. Dlatego też decyzję organu I instancji należało uchylić a postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę M. Z. na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości oddalił wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 223/11, a skargę kasacyjną M. Z. od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1841/11.
W dniu 5 czerwca 2012 r. do Dyrektora Aresztu Śledczego [...] wpłynęło pismo M. Z. (datowane dnia 31 maja 2012 r.), w którym powołując się na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2010 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1841/11, zgłosił gotowość do podjęcia służby.
Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego z M. Z. Decyzja ta została uchylona decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] października 2012 r. znak [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 218 ust. 2 i 4, art. 222 ust. 5 oraz art. 38 i art. 39 w zw. z art. 221 ust. 1 pkt 4 i art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r., Nr 79, poz. 523 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie ponownego nawiązania z M. Z. stosunku służbowego.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 218 ust. 2 i 4 oraz art. 222 ust. 5, art. 32 ust. 1, art. 221 ustawy o Służbie Więziennej, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że materialnoprawnym skutkiem decyzji z dnia [...] października 2005 r. było rozwiązanie z M. Z. stosunku służbowego z dniem 30 listopada 2005 r., co wynikało z treści art. 39 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej stanowił, że z dniem uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza mianuje się na stanowisko zajmowane ostatnio lub równorzędne. W niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2010 r., która uchyliła decyzję o zwolnieniu ze służby, została wydana już pod rządami nowej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
Przepis art. 268 ust. 1 nowej ustawy o Służbie Więziennej nakazuje stosowanie przepisów tej ustawy do spraw wszczętych, lecz niezakończonych pod rządami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej nie zawiera przepisu, który stanowiłby, że w związku z uchyleniem decyzji o zwolnieniu ze służby, Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] winien dopuścić M. Z. do służby na dotychczas zajmowanym stanowisku. Obecnie przyjęcie M. Z. do służby mogłoby być możliwe tylko po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego na podstawie art. 221 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
Zatem organ I instancji prawidłowo w sprawie M. Z. zastosował powołany przepis, działając tym samym na korzyść strony. Gdyby bowiem przyjąć, że – jak twierdzi strona – zastosowanie art. 221 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej było w niniejszej sprawie niedopuszczalne, to jedynym rozwiązaniem byłoby bezpośrednie zastosowanie przepisów art. 38 i art. 39 ustawy, to zaś oznaczałoby, że M. Z. mógłby ubiegać się o przyjęcie do służby wyłącznie na zasadach ogólnych. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] podzielił ponadto stanowisko organu I instancji, że uniewinnienie M. Z. w postępowaniu karnym oraz uchylenie przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej stanowiących podstawę prawną zwolnienia M. Z. ze służby nie są szczególnymi okolicznościami, które mogłyby, zgodnie z art. 221 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, uzasadniać odstąpienie od przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego.
Z treści przepisów art. 38 i art. 39 ustawy wynika, że celem postępowania kwalifikacyjnego jest ocena predyspozycji kandydata do pełnienia służby w Służbie Więziennej. Biorąc pod uwagę fakt, że przerwa w pełnieniu służby przez M. Z. wynosiła ponad 10 lat, konieczne było zbadanie przede wszystkim predyspozycji fizycznych i psychicznych kandydata do pełnienia służby. Nie było jakichkolwiek podstaw, by odstąpić od przeprowadzenia takiego badania. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, postępowanie kwalifikacyjne składa się z kilku etapów. Zgodnie zaś z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 września 2010 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego do Służby Więziennej (Dz. U. Nr 186, poz. 1247) kandydata, który złożył wymagane dokumenty, zawiadamia się o terminie przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej, którą przeprowadza zespół, w skład którego wchodzą osoby wymienione w ust. 2 przepisu.
Jak wynika z adnotacji sporządzonej w arkuszu ocen predyspozycji kandydata do Służby Więziennej Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] odstąpił od przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej z M. Z. Takie stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej uznać należy za prawidłowe, bowiem art. 221 ust. 1 ustawy nakazuje stosowanie przepisu art. 39 odpowiednio, a zgodnie z art. 221 ust. 2 ustawy postępowanie w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego można przeprowadzić w ograniczonym zakresie. Zatem nie sposób uznać, aby odstąpienie od przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej naruszało jakiekolwiek prawa kandydata oraz stanowiło złamanie przepisów prawa.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 218 ust. 4 ustawy 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] wskazał, że Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] skierował M. Z. na badania mające ustalić zdolność fizyczną i psychiczną do służby. Z badania psychologicznego przeprowadzonego w Centralnym Szpitalu Klinicznym MSW w dniu 20 sierpnia 2012 r. wynika, że M. Z. aktualnie nie posiada predyspozycji do służby. Negatywny wynik badania psychologicznego wyłączył możliwość przeprowadzenia dalszych badań lekarskich. Zgodnie bowiem z treścią § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie zdolności fizycznej i psychicznej do Służby Więziennej (Dz. U. Nr 20, poz. 108), warunkiem zlecenia dalszych badań lekarskich, w tym specjalistycznych, jest pozytywny wynik badania psychologicznego przeprowadzonego w ramach komisji lekarskiej.
Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Z. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 218 ust. 4 i art. 221 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę M. Z. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy istniały podstawy do ponownego nawiązania ze skarżącym stosunku służbowego. W pierwszej kolejności należało jednak ustalić, jakie przepisy - poprzedniej, czy aktualnie obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej - winny mieć zastosowanie. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 5 czerwca 2012 r., w którym zgłosił on gotowość do podjęcia służby. Kierując się więc datą złożenia przez M. Z. wniosku, trzeba przyjąć, że wniosek ten winien być oceniany przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
Poprawności powyższej konkluzji nie podważa twierdzenie skarżącego, że niniejsze postępowanie jest dalszym ciągiem postępowania zakończonego decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2010 r. uchylającą decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Zgodnie bowiem z art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, sprawy wszczęte a niezakończone przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy, są prowadzone na podstawie tej ustawy. Skoro więc decyzja Ministra Sprawiedliwości została wydana pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy, to do niniejszego postępowania zastosowanie muszą znaleźć przepisy tej nowej ustawy. Stąd brak było podstaw do automatycznego mianowania skarżącego na ostatnio zajmowane lub równorzędne stanowisko, gdyż w aktualnie obowiązującej ustawie o Służbie Więziennej, nie występuje odpowiednik przepisu art. 45 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej.
W świetle powyższego, za zasadne należało uznać działanie organu, który wobec złożonego przez stronę wniosku z dnia 5 czerwca 2012 r., wszczął postępowanie w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego, o jakim mowa w art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Ustęp pierwszy akapit ostatni tego przepisu stanowi zaś, że "do prowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio art. 38 i 39 ustawy". Po stronie organu istniało więc uprawnienie do skierowania skarżącego na badania psychologiczne, mające ustalić, czy spełnia on wymagania umożliwiające pełnienie służby. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 38 i 39 ustawy nie oznacza, że prowadząc postępowanie w trybie art. 221 ustawy, organ musi w pełni wykonać dyspozycje art. 38 i 39. To od oceny organu i od okoliczności sprawy zależy, jakie elementy postępowania uzna za niezbędne do jego przeprowadzenia.
Oznacza to, że organ może odstąpić od przeprowadzenia niektórych części postępowania kwalifikacyjnego. Tak też w niniejszej sprawie uczynił organ, odstępując m.in. od przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej ze skarżącym. W sytuacji, gdy skarżący był już w przeszłości funkcjonariuszem Służby Więziennej, zbędne było ponowne poznawanie motywów, jakimi kierował się, chcąc znów pełnić służbę w tej formacji. Zasadnie natomiast organ uznał, że koniecznym było zbadanie, czy skarżący posiada predyspozycje psychiczne do pełnienia służby. Stanowisko takie należało uznać za w pełni racjonalne, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że skarżący pozostawał poza służbą od wielu lat i nie wiadomym było czy aktualnie jest on zdolny do służby.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ma podstaw, by organowi skutecznie zarzucać naruszenie art. 221 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej polegające na zaniechaniu odstąpienia od przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Podkreślić należy przede wszystkim, że co do zasady organ jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie kwalifikacyjne wobec każdej osoby ubiegającej się o przyjęcie do Służby Więziennej. Powyższy przepis stanowi natomiast odstępstwo od tej reguły. Jak każdy wyjątek winien być interpretowany w sposób zawężający. Stąd więc, jeśli organ uzna za zasadne skorzystanie z art. 221 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, winien swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić. Powinien bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie zachodzą wyjątkowe przypadki do odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. W sytuacji, gdy organ nie zastosuje omawianej normy prawnej, nie sposób czynić mu skutecznego zarzutu braku szczegółowego uzasadnienia tego kroku.
Przedmiotem uzasadnienia, podobnie jak i dowodzenia, mogą bowiem być wyłącznie przesłanki pozytywne. Organ nie musi więc szczegółowo wyjaśniać tego, dlaczego nie zastosował jakiegoś przepisu. Niemniej jednak w niniejszej sprawie organ wskazał, że główną przyczyną przemawiającą za przeprowadzeniem wobec strony postępowania kwalifikacyjnego, w zakresie m.in. zbadania zdolności psychofizycznych do pełnienia służby, był fakt długoletniego przebywania poza służbą. Takie zaś uzasadnienie zdaniem Sądu jest trafne i w pełni zasługuje na akceptację. W tej sytuacji oraz z uwagi na to, że organ dysponował charakterystyką psychologiczną skarżącego, sporządzoną w Poradni Zdrowia Psychicznego Centralnego Szpitala Klinicznego MSW w [...] i stwierdzającą, że skarżący nie posiada aktualnie predyspozycji do pełnienia służby, skarżoną decyzję uznać należy za poprawną.
Zdaniem WSA w Warszawie niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. W myśl przepisu § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie zdolności fizycznej i psychicznej do Służby Więziennej (Dz. U. z 2011 r. Nr 20, poz. 108), pozytywny wynik badania psychologicznego przeprowadzonego w ramach komisji lekarskiej, stanowi warunek zlecenia dalszych badań lekarskich, w tym specjalistycznych. W sytuacji więc, jaka miała miejsce w odniesieniu do skarżącego, nie tylko nie było konieczne, ale nawet nie było możliwe, skierowanie strony na dalsze badania. Nie został bowiem spełniony minimalny wymóg umożliwiający takie skierowanie, a mianowicie skarżący nie uzyskał pozytywnego wyniku badania psychologicznego. Stąd też brak było podstaw do zasięgania opinii biegłego lekarza psychiatry.
Nadto, jak słusznie zauważył organ, byłoby to sprzeczne z art. 75 § 1 k.p.a., bowiem opinia taka dotyczyłaby materii, która nie budzi wątpliwości, wobec jednoznacznie sformułowanego wyniku badania psychologicznego. Za wadę opinii nie można uznać tego, że nie zawierała ona wskazania konkretnej jednostki chorobowej, skoro w załączniku do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie zdolności fizycznej i psychicznej do Służby Więziennej w § 77 mowa jest o "innych zaburzeniach psychicznych nieznacznie upośledzających zdolności adaptacyjne, rokujących poprawę" i o "innych zaburzeniach psychicznych znacznie upośledzających zdolności adaptacyjne, nierokujących wyleczenia lub istotnej poprawy". Prawodawca dopuścił więc możliwość, aby wynikiem diagnozy lekarza psychiatry nie było odniesienie się do konkretnego schorzenia. Omawiana opinia nie musiała także zawierać wniosku zgodnego z katalogiem zawartym w § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie określenia trybu przeprowadzania procedury określającej predyspozycje funkcjonariuszy do służby na określonych stanowiskach lub w określonych komórkach organizacyjnych w Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 966). Powołany akt prawny znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do osób będących już funkcjonariuszami Służby Więziennej, a nie osób, które ubiegają się dopiero o przyjęcie do tej formacji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1039/13 skargę kasacyjną złożył M. Z., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi, na postawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie:
- 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wyrażające się brakiem ustosunkowania się przez Sąd I instancji do wszystkich argumentów wskazanych przez M. Z. w skardze na decyzję z dnia [...] marca 2013 r. wskazujących na:
- • niemożność wszczęcia i prowadzenia przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów art. 38 i 39 w zw. z art. 221 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej postępowania administracyjnego w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem w sytuacji, gdy treść decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2010 r. o uchyleniu decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2005 r. zwalniającej M. Z. ze Służby Więziennej i o umorzeniu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, uniemożliwiała ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w tej samej sprawie;
- • naruszenie przez organy administracji publicznej przepisu art. 221 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się zaniechaniem odstąpienia od przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do M. Z., w sytuacji gdy szczególne okoliczności sprawy uzasadniały odstąpienie od przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego wobec skarżącego;
- • naruszenie przez organ przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie samodzielnego przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie, czy skarżący posiada predyspozycje psychiczne do pełnienia służby w Służbie Więziennej - co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie merytorycznej kontroli poprawności rozumowania Sądu I instancji w tym zakresie;
- 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sytuacji, gdy przy wydawaniu tej decyzji doszło do naruszenia powołanych powyżej przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nienależycie rozważył postawiony w skardze do WSA zarzut naruszenia przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej przepisu prawa materialnego, tj. art. 218 ust. 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż treść decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2010 r. nie uniemożliwiała ponownego wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Sąd I instancji uchylił się od dokonania oceny, czy przepisy art. 38 i 39 w zw. z art. 221 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej mogły być podstawą prawną wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego z M. Z. w sytuacji, gdy poprzednie postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia M. Z. ze Służby Więziennej z uwagi na ważny interes służby zakończyło się wydaniem przez Ministra Sprawiedliwości decyzji z dnia [...] października 2010 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Sąd I instancji nie ustosunkował się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi, z której wynika, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia w trybie art. 38 i 39 w zw. z art. 221 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej postępowania administracyjnego w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego, gdyż podstawą wszczęcia tego postępowania nie było uchylenie lub stwierdzenie nieważności podstaw prawnych ostatecznej decyzji o zwolnieniu M. Z. ze służby w Służbie Więziennej, lecz uchylenie decyzji z dnia [...] października 2005 r. Sąd I instancji nie odniósł się ponadto do podniesionych w skardze argumentów przemawiających za błędnym stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym w sprawie niniejszej można zastosować wobec skarżącego przepisy art. 221 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w drodze analogii. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z podstawową zasadą demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zakaz stosowania analogii na niekorzyść strony odwołującej się w sytuacji zmiany stanu prawnego zaistniałej po wniesieniu odwołania od decyzji administracyjnej.
Sąd I instancji nie zajął również stanowiska w kwestii wpływu decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2010 r. na postępowanie administracyjne związane z wydaleniem skarżącego ze służby oraz na status prawny skarżącego. Ponadto Sąd I instancji nie wypowiedział się czy dyspozycja przepisu art. 221 ust. 1 pakt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej obejmuje również te przypadki, w których organ administracji publicznej II instancji uchylił decyzję personalną organu I instancji o zwolnieniu funkcjonariusza Służby Więziennej ze służby i umorzył w całości postępowanie administracyjne w tej sprawie jako bezprzedmiotowe.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie analiza przepisów art. 105 i art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 218 ust. 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej wskazuje, iż treść decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2010 r., winna skutkować dopuszczeniem skarżącego do służby na dotychczas zajmowanym stanowisku (z zachowaniem prawa do dotychczasowego uposażenia wynikającego z aktu jego mianowania) bez ponownego przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego. Umorzenie przez organ odwoławczy w całości postępowania w przedmiocie zwolnienia M. Z. ze Służby Więziennej stanowi bowiem ujemną przesłankę niepozwalającą na ponowne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie w oparciu o przepisy art. 221 w zw. z art. 38 i 39 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Prowadzenie wobec M. Z. postępowania kwalifikacyjnego mogłoby nastąpić jedynie wówczas, gdyby Minister Sprawiedliwości uchylając poprzednią decyzję personalną Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zlecając przeprowadzenie wobec osoby skarżącego ponownego postępowania kwalifikacyjnego. Zamiast tego organ odwoławczy zdecydował się umorzyć w całości postępowanie - co winno skutkować niemożnością dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie.
Za zasadnością powyższego zarzutu przemawiają poglądy orzecznictwa związane z interpretacją przepisu art. 105 k.p.a., zgodnie z którymi sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Z tych też względów stwierdzić należy, iż w odniesieniu do skarżącego niedopuszczalna była decyzja o wszczęciu postępowania w przedmiocie ponownego nawiązania z nim stosunku służbowego oraz o umorzeniu postępowania.
Sąd I instancji zaniechał rozważenia powyższych argumentów również przy ocenie statusu prawnego M. Z. (tj. oceny, czy posiada on w dalszym ciągu status funkcjonariusza Służby Więziennej niewykonującego tej służby z przyczyn od niego niezależnych, czy też posiada on status osoby ubiegającej się po raz pierwszy o przyjęcie do Służby Więziennej i nawiązanie po raz pierwszy stosunku służbowego). Rozważenie powyższych okoliczności ma wpływ na ocenę prawidłowości procedur związanych z ustaleniem przydatności skarżącego do pełnienia Służby Więziennej.
W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w sposób lakoniczny i pobieżny odniósł się do zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej przepisu art. 221 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się zaniechaniem odstąpienia od przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do M. Z. w sytuacji, gdy szczególne okoliczności sprawy uzasadniały odstąpienie od przeprowadzania wobec skarżącego postępowania kwalifikacyjnego. Sąd I instancji skupiając się na uprawnieniach organów administracji związanych z uznaniowością w zakresie możliwości odstąpienia od przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego, nie rozważył argumentów przedstawionych w uzasadnieniu skargi, z których wynika, że 1) decyzja z dnia [...] października 2005 r. o zwolnieniu M. Z. ze służby z uwagi na ważny interes służby podjęta została w związku z zastosowaniem wobec niego tymczasowego aresztowania w toku postępowania karnego, które to postępowanie zakończyło się prawomocnym wyrokiem uniewinniającym go od popełnienia zarzuconego mu czynu, 2) dowody zebrane w aktach sprawy karnej jednoznacznie wskazują, iż jedynym dowodem stanowiącym podstawę tymczasowego aresztowania oraz skierowania aktu oskarżenia do sądu były fałszywe zeznania jedynego świadka ("pokrzywdzonego"), który złośliwie pomówił go o popełnienie czynu karalnego, 3) z przyczyn niezależnych od skarżącego w trakcie rozpoznawania jego sprawy przez sądy administracyjne doszło do zmiany stanu prawnego i wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej, która odmiennie niż poprzednia ustawa nie pozwala na automatyczne reaktywowanie z mocy prawa stosunku służbowego z uwagi na uchylenie poprzednich decyzji o zwolnieniu ze Służby Więziennej z uwagi na ważny interes służby, 4) M. Z. podczas kilkuletniej czynnej pracy w Służbie Więziennej niejednokrotnie był poddawany badaniom pod względem stanu zdrowia psychicznego i fizycznego oraz nigdy wcześniej żaden z lekarzy nie postawił diagnozy co do niedojrzałości emocjonalnej skarżącego.
Argumenty te winny mieć wpływ na ocenę zasadności decyzji organów Służby Więziennej o wszczęciu postępowania kwalifikacyjnego. Wskazane okoliczności przemawiają za tym, że uzasadnienie wyroku w części dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie pozwala na dokonanie merytorycznej kontroli poprawności rozumowania Sądu w tym zakresie. Należyte rozważenie i ocenienie wszystkich okoliczności i zarzutów przedstawionych w skardze na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] oraz odniesienie się do poglądów wyrażonych we wskazanym orzecznictwie winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji administracyjnej organu II instancji z uwagi na jej wadliwość.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie wszystkich przepisów, które – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał złamać Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać naruszenie przez Sąd I instancji wszystkich kwestionowanych przepisów.
Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Nie rozpoznaje on zatem sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to Sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.
Sąd II instancji może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie może on domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie i samodzielnie zmieniać czy uzupełniać postawionych przez niego zarzutów kasacyjnych. Jeżeli zatem – tak jak w niniejszej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania sądowego, skuteczność omawianego środka zaskarżenia zależy od tego, w jaki sposób sformułowane oraz uzasadnione zostały postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo na zarzucie złamania przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zarzucono w niej przede wszystkim naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy w związku z tym przypomnieć, że zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może polegać na tym, że uzasadnienie sądu nie zawiera wszystkich elementów, które wymienione są w omawianym przepisie. Wnoszący skargę kasacyjną musi zatem wskazać, jakich konkretnie elementów brak jest w danym uzasadnieniu oraz wykazać, jaki to miało wpływ na wynik sprawy.
Ponadto wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny, jeżeli są one sporządzone w taki sposób, że uniemożliwiają instancyjną kontrolę orzeczenia. Adresatem uzasadnienia wyroku oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy tego zażąda strona postępowania poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku - wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie - spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną Zawiera ono podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi wniesionej przez M. Z. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Warszawie, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku tegoż sądu oraz nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia.
Uwzględniając treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że w zakresie odnoszącym się do źródła sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji odniósł się do istotnych i spornych w sprawie kwestii. Wyjaśnił między innymi dlaczego zaaprobował stanowisko organów, że niniejsza sprawa podlegała rozpatrzeniu na podstawie przepisów nowej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej a nie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Ocenił ponadto sposób wykładni i zastosowania powołanych przez organy przepisów, w tym w szczególności art. 268, art. 221 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 38 i 39 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie nie zaaprobowała tych poglądów, to mogła zwalczać je, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Tymczasem w skardze kasacyjnej ograniczono się do wytyku naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Taki zaś zabieg jest nieskuteczny. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie jest przydatnym instrumentem do kwestionowania stanowiska sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych ani do podważania poglądów dotyczących innych kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organami administracji publicznej oraz przedstawioną wykładnią prawa materialnego.
Zauważyć ponadto należy, że nieodniesienie się do każdego z argumentów skargi, która została złożona do wojewódzkiego sądu administracyjnego, może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy takie mankamenty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wtedy gdy ewentualne uwzględnienie pominiętych kwestii mogłoby doprowadzić do innej treści orzeczenia Sądu I instancji. Tak więc, nawet przyjmując za zasadne twierdzenie skarżącego, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich jego zarzutów zgłaszanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to i tak nie można byłoby tego zarzutu uwzględnić.
Skarżący nie formułując stosownych zarzutów, nie wykazał, że przeprowadzona przez organ I instancji ocena jego niezdolności do służby była wadliwa. W takiej sytuacji braku odniesienia się w zaskarżonym wyroku do konieczności przeprowadzenia w tym zakresie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego, nie można postrzegać w kategorii wadliwości mogącej mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano bowiem by uwzględnienie pominiętych kwestii mogło doprowadzić do innej treści orzeczenia Sądu I instancji.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść wytyk naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Uzasadniając powyższy zarzut, strona próbowała podważyć trafność stanowiska Sądu I instancji oraz organów orzekających co do dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ponownego powołania M. Z. do służby. Zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie wszczęte jego wnioskiem o dopuszczenie go do służby nie stało się bezprzedmiotowe, a związku z tym nie było jakichkolwiek przesłanek do zastosowania w jego sprawie instytucji przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. oraz umorzenia postępowania na podstawie tego przepisu. Taka argumentacja wskazywać może, że autor skargi kasacyjnej chyba nie zauważył, że w niniejszej sprawie powołany art. 105 § 1 k.p.a. w ogóle nie miał zastosowania.
Podstawą decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ponownego powołania M. Z. do służby stanowił art. 222 ust. 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku negatywnego zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 221, wydaje się decyzję o umorzeniu tego postępowania. Zatem oczywistym jest, że zamierzając zwalczać stanowisko WSA w Warszawie oraz organów orzekających w kwestii zasadności umorzenia postępowania administracyjnego, strona mogła zarzucić Sądowi I instancji naruszenie powołanego przepisu ustawy o Służbie Więziennej. Brak takiego zarzutu, jak też zarzutu innych przepisów prawa materialnego mających w niniejszej sprawie zastosowanie, oznacza, że wytyk złamania art. 105 § 1 k.p.a. oraz pozostałych powiązanych z tą normą przepisów nie mógł odnieść zamierzonego przez stronę skutku.
Z przedstawionych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.