Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. (III SAB/Kr 24/13), po rozpoznaniu skargi L.K. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie wniosku o rozgraniczenie, zobowiązał Wójta Gminy S. do załatwienia wniosku L.K. z dnia 12 lipca 2012 r. o rozgraniczenie nieruchomości w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.
L.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy S., zarzucając, że organ ten nie rozpatruje jego wniosku z dnia 12 lipca 2012 r. o rozgraniczenie nieruchomości. Skarżący domagał się wyznaczenia Wójtowi Gminy S. terminu dla załatwienia tej sprawy oraz zwolnienia od kosztów postępowania w całości i ustanowienia radcy prawnego z urzędu.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 12 lipca 2012 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy S. o rozgraniczenie działki nr [A] usytuowanej w S. z sąsiednią działką nr [B]. Skarżący podkreślił, że do wniosku załączono pismo z sądu, mapę gruntów pomierzonych przez geodetę, kopię szkicu podstawowego gruntów, mapę ewidencyjną gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, pełnomocnictwo oraz odpis księgi wieczystej. Następnie pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r. Wójt wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedstawienie aktualnego tytułu własności dla rozgraniczanych działek, aktualnego wypisu z rejestrów gruntu dla rozgraniczanych działek oraz pisemnego oświadczenia uprawnionego geodety, że podejmie się wykonania czynności technicznej rozgraniczenia.
W odpowiedzi pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. L.K. zwrócił się o wskazanie podstawy prawnej wezwania z dnia 6 sierpnia 2012 r. i przesłał organowi odpis aktualny księgi wieczystej dla nieruchomości nr działki ew. [A] oraz kopie aktualnej mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego. W odpowiedzi Wójt pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. podtrzymał swoje stanowisko i jako podstawę prawną wskazał § 3 i 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Zdaniem skarżącego rozporządzenie to nie stanowi, że dokumenty ma przedstawić strona postępowania, zaś w świetle art. 7 i 77 kpa oraz praktyki dokumenty te gromadzi organ w ramach postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego też skarżący w dniu 3 września 2012 r. złożył zażalenie do SKO w K. na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Wójta Gminy S., lecz Kolegium postanowieniem z dnia 10 grudnia 2012 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione.
W ocenie skarżącego Kolegium oparło się na błędnie ustalanym stanie faktycznym ustalonym jedynie na podstawie wyjaśnień organu. Skarżący wskazał też, że pismem z dnia 3 stycznia 2013 r. wezwał Wójta do usunięcia stanu niezgodności z prawem polegającego na nierozpatrzeniu wniosku z 12 lipca 2012 r., lecz Wójt odmówił i nadal nie rozpatrzył tego wniosku, a więc, zdaniem skarżącego, pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie, twierdząc, że nie można mu przypisać bezczynności. Organ wyjaśnił, że wniosek z dnia 23 lipca 2012 r. zawierał braki formalne i dlatego w dniu 6 sierpnia 2012 r. wezwano skarżącego do przedłożenia niezbędnych dokumentów. Ponadto Wójt podkreślił, że SKO w K. uznało zażalenie L.K. na przewlekłe prowadzenie sprawy o rozgraniczenie za nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż według art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli skarga dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, bezczynności organu administracji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie przewidzianym w art. 37 kpa. Za akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że L.K. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie, w którym zakwestionował działania Wójta Gminy S. dotyczące rozpatrzenia jego wniosku o rozgraniczenie działki nr [A] usytuowanej w S. z sąsiednią działką nr [B].
Skarżący domagał się wyznaczenia Wójtowi terminu do załatwienia sprawy, lecz SKO w K. postanowieniem z dnia 10 grudnia 2012 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Opisane okoliczności wskazują, że skarżący przed wniesieniem do WSA w Krakowie skargi na bezczynność Wójta Gminy S. wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Dlatego też skarga na bezczynność mogła zostać merytorycznie rozpoznana.
W ocenie Sądu I instancji skarga jest uzasadniona. Podstawowa regulacja kwestii rozgraniczania nieruchomości została zawarta w rozdziale VI ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.). Art. 30 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Natomiast art. 32 ust. 6 uprawnia ministra właściwego do spraw administracji publicznej, by ten w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, określił, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady rozgraniczania nieruchomości, określając w szczególności rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości, mając na względzie dążenie do ugodowego rozstrzygnięcia sporu oraz poszanowanie prawa własności nieruchomości uczestników postępowania.
Przepis art. 32 ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowił podstawę do wydania przez Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453), które to rozporządzenie określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości (§ 1).
Skarżący domagał się od Wójta Gminy S. przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, a więc jego wniosek z dnia 12 lipca 2012 r. był podaniem w rozumieniu art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W podaniu skarżący wskazał swoje nazwisko, adres i określił, czego domaga się od organu, a więc spełniało podstawowe wymogi określone w art. 63 § 2 kpa. Przepis ten wskazuje także na "inne wymagania ustalone w przepisach szczególnych", zaś art. 64 § 2 kpa stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W tym miejscu przywołać trzeba stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 3 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 826/11, że "wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników" (orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy zatem stwierdzić, że wniosek, w którym strona domaga się przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, powinien spełniać najpierw wymogi z art. 63 § 2 kpa (wskazanie wnioskodawcy, jego adresu oraz sprecyzowanie żądania). Natomiast dodatkowych wymagań w stosunku do wniosku o rozgraniczenie należy poszukiwać w Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz powołanym wyżej rozporządzeniu w sprawie rozgraniczania nieruchomości.
Sąd I instancji przytoczył treść art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie Sądu wyznaczenie i odpowiednie umocowanie geodety przeprowadzającego czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym jest kompetencją organu administracji. Dlatego Wójt Gminy S. bezpodstawnie wezwał skarżącego do przedstawienia pisemnego oświadczenia uprawnionego geodety o podjęciu się wykonania czynności technicznych rozgraniczenia. Tym bardziej bezpodstawne było obwarowanie takiego wezwania rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Ponadto, w ocenie Sądu, brak było podstaw do żądania od skarżącego, pod rygorem pozostawienia wniosku o rozgraniczenie bez rozpoznania, wypisów z ksiąg wieczystych oraz aktualnych wypisów z rejestru gruntów dla rozgraniczanych działek. W rozdziale 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego brak jest takich wymogów wobec wniosku o rozgraniczenie. Natomiast przepisy rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości (rozdział 2) wymieniają rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic, zaś § 8 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że geodeta w toku prac przygotowawczych przeprowadza analizę informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych. Powołany przepis nakazuje geodecie przeanalizowanie również dokumentów uzyskanych od strony, lecz rozporządzenie w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie uzależnia wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego od dołączenia do wniosku dokumentów, których zażądał od skarżącego Wójt Gminy S..
Zdaniem Sądu, wniosek L.K. o rozgraniczenie działki nr [A] usytuowanej w S. z sąsiednią działką nr [B] nie zawierał braków formalnych, które wymagałyby usunięcia, a bez których nie byłoby możliwe wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego też należało uznać, że Wójt Gminy S. pozostaje w bezczynności co do rozpoznania wniosku L.K. o rozgraniczenie, ponieważ nie wszczął postępowania rozgraniczeniowego, pomimo braku w tym zakresie przeszkód formalnych. Sąd I instancji podkreślił, że art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zaś art. 12 § 1 kpa ustanawia zasadę szybkości postępowania.
Z kolei, zgodnie z art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W konkluzji Sąd stwierdził, że brak rozpatrzenia wniosku L.K., złożonego w lipcu 2012 r., niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów k.p.a. regulujących terminy załatwiania spraw.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiódł Wójt Gminy S. zarzucając naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 1) §1, § 3 pkt 1, § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości,
- 2) art. 30 ust.1 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne,
- 3) art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Wójtowi Gminy S. nie można przypisać bezczynności, bowiem złożony wniosek o rozgraniczenie zawierał braki formalne i dlatego Wójt S. w dniu 6.08.2012 r. wezwał wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do przedłożenia aktualnego tytułu własności dla rozgraniczenia działek. Tytuł własności daje bowiem legitymację do występowania z wnioskiem o rozgraniczenie. Nie bez znaczenia dla trwania postępowania w przedmiotowej sprawie miała również prowadzona przez Stronę korespondencja z organem, która opóźniała, bez winy organu, możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Zaskarżony wyrok pozostaje w sprzeczności z przepisami § 1, § 3 pkt 1, § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14.04.1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Wymienione rozporządzenie określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic.
Przez bezczynność należy rozumieć zarówno brak działania ze strony organu administracji jak i odmowę podjęcia czynności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.K. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w granicach określonych w art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, to jest zarzutu błędnej wykładni: § 1, § 3 pkt 1, § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zauważyć przede wszystkim należało, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni żadnego z powyższych przepisów, ograniczając się w jedynie do przytoczenia treści przepisu art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Czyniło to stawiane zarzuty w aspekcie ich błędnej wykładni chybionymi.
Odnosząc się natomiast do kwestii błędnej wykładni art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazuje na czym polega błąd wykładni. Sąd I instancji dokonując wykładni powołanego przepisu stwierdził, że wyznaczenie i odpowiednie umocowanie geodety przeprowadzającego czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym jest kompetencją organu administracji i dlatego też Wójt Gminy S. bezpodstawnie wezwał L.K. do przedstawienia oświadczenia uprawnionego geodety o podjęciu wykonania czynności rozgraniczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona wykładnia prawa nie narusza. Powołany przepis wskazuje, że to wójt (burmistrz, prezydent) upoważnia geodetę do wykonania czynności ustalania przebiegu granic. Słusznie zatem stwierdził Sąd I instancji, że wezwanie L.K. do przedstawienia pisemnego oświadczenia uprawnionego geodety o podjęciu się czynności technicznych rozgraniczenia, nie znajdowało podstaw w świetle powołanego przepisu art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Odnosząc się natomiast do kwestii niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów, zauważyć należy, że powołane przepisy rozporządzenia określają: rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości (§ 1); że podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości (§ 3 pkt 1); dokumenty, które stwierdzają stan prawny nieruchomości, t.j.: odpisy z ksiąg wieczystych lub odpisy dokumentów znajdujących się w zbiorze dokumentów (§ 4 pkt 1). Z kolei art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że wójtowie przeprowadzają postępowanie rozgraniczeniowe z urzędu lub na wniosek strony.
Żaden z powołanych przepisów rozporządzenia ani powołanych przepisów ustawy Prawo geodezyjne nie stanowi, że do wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego wnioskodawca dołącza dokumenty, o których mowa w powołanych przez skarżącego kasacyjnie przepisach. Zasadnie więc konstatuje Sąd I instancji, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne a także przepisy powołanego rozporządzenia nie zawierają innych wymagań co do treści wniosku o rozgraniczenie niż wymienione w art. 63 § 2 k.p.a. Zatem za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia § 1, § 3 pkt 1, § 4 pkt 1 rozporządzenia, jak i art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego.
Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi L.K., ustanowionemu z urzędu, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258–261 p.p.s.a.
- - ---------------------- 1