Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 lutego 2018 r., sygn. II SA/Gl 1076/17, oddalił skargę J. G. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z 11 stycznia 2016 r. Dyrektor Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Starosty C. o wydanie decyzji w trybie przepisu art. 122a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121, dalej jako "u.g.n."), w przedmiocie nabycia na rzecz Skarbu Państwa, za odszkodowaniem, prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]/6 o pow. 0,0613 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym W., gmina K., stanowiącej obecnie własność skarżącego. Wnioskodawca wskazał, że w związku z planowaną na początku lat 70-tych przebudową drogi państwowej E. została wydana decyzja lokalizacyjna nr [...] z [...] lipca 1962 r. przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. za numerem [...]. Odcinek drogi E. C. – R. został zatwierdzony na cele przebudowy przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej oraz zgodnie z planem realizacyjnym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzją nr [...] z [...] września 1973 r. Działka oznaczona obecnie numerem [...]/6 znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], a na niej funkcjonuje droga zbiorcza do DK., wybudowana specjalnie jako m.in. dojazd do nieruchomości położonych wzdłuż drogi krajowej oraz infrastruktura drogowa w postaci rowu odwadniającego oraz skarpy przydrożnej.
Podniesiono, że w 1977 r. działka oznaczona wówczas numerem [...]/2 o pow. 575 m², stanowiąca własność J. i K. G. na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] z [...] października 1975 roku, została zakwalifikowana do wywłaszczenia. Z uwagi na fakt, że właściciele nie złożyli oświadczenia o jej dobrowolnym odstąpieniu nastąpiło dalsze procedowanie w ramach postępowania wywłaszczeniowego, jednakże postępowanie to nie zakończyło się wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.
Pismem z 11 lutego 2016 r. Starosta C. wyznaczył Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. oraz skarżącemu dwumiesięczny termin do zawarcia umowy przeniesienia prawa własności w/w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Do zawarcia takiej umowy nie doszło. W związku z powyższym organ administracji wszczął postępowanie w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości.
W dniu 20 czerwca 2016 r. przeprowadzone zostały oględziny będącej przedmiotem postępowania działki. Ustalono, że droga rozciąga się na szerokości ogrodzenia nieruchomości skarżącego i stanowi drogę dojazdową do posesji wzdłuż niej zlokalizowanych. W jej obszarze znajduje się rów odwadniający pas drogowy, który przylega do chodnika, droga utwardzona frezem asfaltowym oraz kawałek pasa zieleni (wzdłuż ogrodzenia). Ogrodzenie przylega bezpośrednio do działki nr [...]/6. Ponadto w obszarze działki znajduje się słup energetyczny, znak drogowy oraz krzyż będący przedmiotem kultu religijnego. Obecni na oględzinach przedstawiciele Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oświadczyli, że likwidując zjazdy z drogi krajowej podczas jej przebudowy pod koniec lat 70-tych przepisy wówczas obowiązujące obligowały do wybudowania takich dróg jak droga zlokalizowana na działce J. G. Ustalono także, że w latach 1971-1972 były wykonywane pomiary geodezyjne pod realizację budowy drogi państwowej E. Część gruntów została nabyta umowami notarialnymi, a pozostała część była wnioskowana do wywłaszczenia, w tym działka J. i K. G. oznaczona wówczas numerem "część [...]/2" położona w W. Z oświadczeń przedstawicieli Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wynika, że przebudowa drogi E. trwała, gdy dokonywano wykupów bądź wywłaszczeń nieruchomości.
Obecna droga krajowa DK. obejmująca odcinek położony w W. powstała na skutek przebudowy starej drogi E. W obszar pasa drogowego drogi szybkiego ruchu wchodzą następujące elementy: jezdnia asfaltowa, chodnik, nieutwardzony ciąg pieszy, pobocza, zjazdy, parkingi, zatoki postojowe, trasy rowerowe, pasy dzielące jezdnie, drogi zbiorcze, które są elementem drogi głównej przeznaczonej do obsługi przyległego terenu. Powyższe znajduje potwierdzenie w definicji pasa drogowego określonej w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Działka oznaczona obecnie numerem [...]/6 została wydzielona zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym, którego nie udało się odnaleźć i decyzją lokalizacyjną Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] września 1973 r. nr [...] wydaną na jego podstawie. Wydzielane w tamtym czasie z nieruchomości położonych wzdłuż drogi krajowej części działek były przeznaczane pod drogę zbiorczą jako bezkolizyjny dojazd do nieruchomości.
Droga zbiorcza zaplanowana była na całym odcinku od ul. B. w W. do ul. D. w miejscowości Z. Z opinii koordynacyjnej nr [...] z [...] marca 1973 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wynika konieczność przewidzenia równolegle na całej długości przebudowywanej drogi państwowej klasy III, odcinek C. – K., dróg gospodarczych.
W ramach postępowania został również przygotowany operat szacunkowy, gdzie ustalono wartość rynkową nieruchomości położonej w W. gm. K., oznaczonej numer [...]/6, zajętej pod pas drogowy, na kwotę 56.243,00 zł.
Starosta C. decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] orzekł o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna numerem [...]/6 k.m.5 o pow. 0,0613 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym W., gmina K., dla której Sąd Rejonowy w C., Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej obecnie własność J. G. Ustalił także wysokość należnego odszkodowania w kwocie 56.243,00 zł, wskazując jednocześnie zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, terminu zapłaty i ewentualnej waloryzacji.
Od decyzji tej odwołał się skarżący.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zleciło organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przygotowanie mapy obrazującej przebieg pasa drogowego przez nieruchomość będącą przedmiotem postępowania. Takie opracowanie graficzne zostało przygotowane i wynika z niego, że cała działka [...]/6 k.m. [...] zajęta jest pod pas drogowy. Biorąc pod uwagę powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgadzając się w pełni z argumentacją organu I instancji utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. G., wnosząc o jej zmianę oraz wypłacenie odszkodowania w kwocie 487 500 zł.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezsporne jest, że na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania został zrealizowany cel publiczny w postaci drogi krajowej nr [...], a na niej funkcjonuje droga zbiorcza do DK., wybudowana specjalnie jako m.in. dojazd do nieruchomości położonych wzdłuż drogi krajowej (budynki mieszkalne, kościół, cmentarz, użytki rolne) oraz infrastruktura drogowa w postaci rowu odwadniającego oraz skarpy przydrożnej. Okoliczność ta nie jest również kwestionowana przez skarżącego. Co do przedmiotowej nieruchomości nie została również wydana ostateczna decyzja o wywłaszczeniu. Zaistniały zatem przesłanki wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Sąd stwierdził, że z uzasadnienia skargi wynika, że J. G. kwestionuje w istocie przyznane mu odszkodowanie. Nie dotyczy to jednak ustalonej wartości nieruchomości (którą skarżący wycenia na 60 000 zł, zaś przyznane odszkodowanie to 56 243,00 zł). W jego ocenie odszkodowaniem powinny zostać objęte również utrata wartości nieruchomości położonej wzdłuż wywłaszczonej nieruchomości, koszty zleconych usług geodezyjnych, koszty pomocy prawnej poniesione na przestrzeni lat i wreszcie zapłacone podatki. Ma to czynić razem kwotę 431 257 zł.
W ocenie Sądu żądanie przez skarżącego odszkodowania w wyżej wymienionej kwocie nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie. Zgodnie z art. 122a in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie, w przypadku niezawarcia ugody, ustala się według przepisów rozdziału 5.
Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 130 ust. 1 u.g.n., że odszkodowanie ustalane w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (tu w trybie art. 122a ustawy) obejmować może jedynie wartość wywłaszczonej nieruchomości. Ta została ustalona w przygotowanym w sprawie operacie szacunkowym, który podlegał ocenie organów obu instancji. Te zaś uznały go za prawidłowy, a skład orzekający stwierdza, że ustalenia w tym zakresie są zgodne z prawem.
Sąd stwierdził, że skarżący domaga się zwiększenia odszkodowania o kwotę 431 257 zł. z tytułu utraty wartości nieruchomości położonej wzdłuż wywłaszczonej nieruchomości, kosztów zleconych usług geodezyjnych, kosztów pomocy prawnej i wreszcie poniesionych podatków. Powyższe roszczenia mają jednak charakter cywilnoprawny i nie mogą zostać uwzględnione w decyzji wydanej na podstawie art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Sąd pierwszej instancji jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności podjęte rozstrzygnięcie nastąpiło zgodnie z warunkami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną interpretację przepisu doszło do naruszenia prawa materialnego, gdyż zostało pominięte pełne znacznie określenia "przeznaczenie gruntu".
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak sporządzenia należytego uzasadnienia przedmiotowego wyroku, odpowiadającego wymogom oznaczonym w tym przepisie, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie tych decyzji, przejawiające się zwłaszcza w fakcie, że sąd w żaden sposób nie odniósł się do wskazań skarżącego zwracającego uwagę na brak uwzględnienia w jego rozumieniu oceny pełnego terminu "przeznaczenia gruntu".
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika wyznaczonego z urzędu. Ponadto strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Jedną z podstaw skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestię tę przesądziła uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3 (36), poz. 39). Aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA").
Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, publik. w: orzeczenia.nsa.gov.pl). Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn.. akt I OSK 1210/14, CBOSA).
Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia.
Należy także zauważyć, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem należy przyjąć, że ustawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność (por. szerzej: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie VI, WoltersKluwer 2016). W wyroku z 20 lipca 2005 r., sygn.. akt I FSK 68/05, Lex nr 172990), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skoro sąd administracyjny nie jest związany granicami zaskarżenia, więc żadna część zaskarżonej decyzji nie może korzystać z domniemania prawidłowości. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji.
Podobnie przyjął NSA w wyrokach: z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2027/13 i z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1350/12 (CBOSA), w których stwierdził, że rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Odnosząc się do sporządzonego w rozpoznawanej sprawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku przede wszystkim wskazać trzeba, że uzasadnienie to jest ogólne i nie pozwala na jednoznacznie stwierdzenie co było przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji. Z jednej strony Sąd bowiem wskazuje, że w sprawie zaistniały przesłanki wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami. By na końcu uzasadnienia stwierdzić, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną "(.....) Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności podjęte rozstrzygnięcie nastąpiło zgodnie z warunkami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.)".
Należy także zauważyć, że zgodnie z treścią przepisu art. 122a u.g.n., jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. Natomiast w myśl art. 130 ust. 2 u.g.n wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, W rozpoznawanej sprawie podstawą ustalenia odszkodowanie był operat szacunkowy z 10 listopada 2016 r. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że J. G. kwestionuje wysokość przyznanego mu decyzją Starosty C. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] odszkodowania oraz prawidłowość operatu.
Dlatego za niewystarczające i sprzeczne z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał działanie Sądu pierwszej instancji, polegające na stwierdzeniu, ze skarżący nie kwestionuje ustalonej w operacie szacunkowym wartości nieruchomości, a także brak jakiejkolwiek oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Ogólnikowe uzasadnienie wyroku stanowi uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie – pozbawia ją możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 550/05, CBOSA). Tylko prawidłowo przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Z uwagi na powyższe, zasadny jest zarzut o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a., naruszenie to zaś czyni bezprzedmiotowym rozważania zawarte w zarzucie skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 130 ust. 1 u.g.n.. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 i wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15, CBOSA).
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji rozpozna skargę J. G., a swoje rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a.
Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.