Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 380/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 634/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę O. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]Starosta [...] skierował [...] na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat. [...]. Jako podstawę wydania decyzji wskazał art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit b i art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U z 2011 r. Nr 30, poz. 151 ze zm. dalej jako ustawa o kierujących pojazdami) oraz § 2 ust 5 i § 9 ust. 1 rozporządzania Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r., poz. 133 dalej jako rozporządzenie).

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...] marca 2013 r. do organu wpłynął wniosek prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] sygn. [...]o wszczęcie postępowania w ww. sprawie. Prokurator wskazał, że postępowanie przygotowawcze w sprawie sygn. akt [...]prowadzone p-ko [...], podejrzanemu o czyn z art. 177 § 1 k.k., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2002 r. zostało zawieszone z uwagi na niemożność wykonywania z udziałem kierowcy czynności procesowych, ponieważ w wyniku wypadku komunikacyjnego, w którym [...]uczestniczył jako kierujący pojazdem, doznał ciężkiego uszczerbku na zdrowiu w postaci ciężkiej i długotrwałej choroby, co nie pozwalało na udział w czynnościach procesowych. W dniu [...] sierpnia 2011 r. biegły lekarz-psychiatra wydał opinię, z której wynika, że [...]ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, a jego stan zdrowia psychicznego nadal nie pozwala na udział w czynnościach postępowania karnego.

Schorzenie ma charakter przewlekły i postępujący, a następne badanie psychiatryczne biegły zaproponował za 2 lata. W toku wszczętego postępowania pełnomocnik [...], dostarczył Staroście orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o zaliczeniu go do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] lipca 2015 r. Powyższe okoliczności w ocenie organu stanowiły wystarczające umotywowanie do powzięcia wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy i wiarygodną podstawę do podjęcia decyzji o konieczności skierowania [...]na badania lekarskie w celu jednoznacznego stwierdzenia lub wykluczenia istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdem.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy o kierujących pojazdami organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku [...]istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia.

Z okoliczności sprawy zdaniem organu odwoławczego wynika, że jego stan zdrowia ulegał zmianie co najmniej od 2001 r., przy czym z treści opinii biegłego lekarza-psychiatry, na którą powołał się prokurator, oraz z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że są podstawy dla twierdzenia, że stan zdrowia [...]mógł ulec pogorszeniu. Zdaniem Kolegium informacja pochodząca od organów Prokuratury, potwierdzona ustaleniami biegłego z zakresu psychiatrii, posiada wszystkie cechy wiarygodności i - z tego względu - decyzję o skierowaniu na badania należy uznać za prawidłową. Podkreślono przy tym, że samo skierowanie na badania nie przesądza jeszcze o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Organ odwoławczy nie stwierdził również naruszenia art. 10 kpa, ponieważ działający w imieniu [...], zarówno ojciec, jak i ustanowiony później profesjonalny pełnomocnik, zapoznali się z całością akt sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pełnomocnik [...]wniósł o uchylenie obu decyzji oraz umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie autora skargi zebrany materiał dowodowy, a także jego dowolna ocena nie pozawalają na przyjęcie, że w sprawie zachodzi przesłanka do skierowania skarżącego na badania lekarskie. W skardze ponowiono zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Zarzucono także naruszenie art. 11 i 107 § 3 k.p.a. polegający na braku wnikliwego i logicznego uzasadnienia decyzji organu II instancji.

Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na niespójną treść przepisów art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, art. 99 ust. 1 pkt 2 lit b cyt. ustawy oraz § 2 ust 5 rozporządzania Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. W takiej sytuacji, w ocenie pełnomocnika, aby starosta mógł wydać decyzję o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, powinien kierować się brzmieniem przepisu rangi ustawowej, który w sposób najpełniejszy określa przesłanki skierowania, tj., treścią art. art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy, czyli - powinien stwierdzić tak uzasadnione jak i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. W postępowaniu organ całkowicie pominął okoliczności związane z wydaniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności [...][...], z dnia [...]lipca 2011 r., które przemawiają na korzyść skarżącego.

Orzeczenie to zawiera bowiem wskazania dotyczące spełnienia przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Pełnomocnik zaakcentował również, że w chwili wydania orzeczenia o niepełnosprawności, to właśnie Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 5 prawa o ruchu drogowym decydował o zawiadomieniu starosty o konieczności przeprowadzenia badań lekarskich w celu stwierdzenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem przez osobę posiadającą prawo jazdy. Zespół orzekający nie skorzystał jednak z możliwości zawiadomienia odpowiedniego organu o konieczności odbycia badań lekarskich przez skarżącego, tym samym uznając, że nie ma żadnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę stwierdził, że w przedmiotowej sprawie powodem wydania decyzji o skierowaniu na badania nie była sama okoliczność wystąpienia przez Prokuratora z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie, ale treść tego wniosku i waga zawartych w nim informacji. W ocenie Sądu organ wydający decyzję zrealizował obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego i wykazania, dlaczego daną sytuację uznał za przypadek nasuwający zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego pojazdem.

Sąd podkreślił, że jeżeli wobec danej osoby, w toku postępowania karnego, wydana została opinia biegłego lekarza-psychiatry wskazująca, że kierowca cierpi na przewlekłe i postępujące schorzenie psychiczne, powzięcie informacji o tego rodzaju opinii uzasadnia przyjęcie przez organ, że stan zdrowia kierowcy budzi wątpliwości, skoro jako taki postrzegany jest przez uprawnionego lekarza. Tym samym organy miały podstawy, aby uznać powyższe wątpliwości tak za uzasadnione - z uwagi na ich źródło - jak i za poważne - z uwagi na rodzaj schorzenia, na które cierpi skarżący. Z analizy akt sprawy Sąd wywiódł, że skarżący od czasu wypadku samochodowego jest osobą ciężko chorą, o stwierdzonym znacznym stopniu niepełnosprawności, a charakter schorzenia psychicznego, na które cierpi, jest przewlekły i postępujący. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji wyjaśniono powody konieczności skierowania [...]na badania, w tym powołano przedstawione wyżej wyjaśnienia, dlaczego wymieniona przez prokuratora opinia biegłego z dnia [...] sierpnia 2011 r. wywołuje uzasadnione i poważne wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego.

W ocenie Sądu postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy z poszanowaniem art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zarówno opinia biegłego jaki i orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 2011 r. mogły być zdaniem Sądu spójnie zinterpretowane przez organ, gdyż wynika z nich, że skarżący jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...], zarzucając:

1. - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art.80 k.p.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, na skutek błędnego uznania, że organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, podczas gdy oparły się one na nieaktualnych dowodach, nie ustaliły konkretnych schorzeń skarżącego ani ich wpływu na zdolność kierowania pojazdami, jak również nie uwzględniły skutków wynikających z przyznanego skarżącemu prawa do niestosowania się do konkretnych znaków drogowych,
2. - naruszenie prawa materialnego tj. art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b) ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stan zdrowia skarżącego budzi uzasadnione i poważne zastrzeżenia, a tym samym istnieje przesłanka skierowania go na badania w celu ustalenia istnienia lub braku istnienie przeciwskazań do kierowania pojazdami.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podniesiono, że wniosek Prokuratora Rejonowego w [...]o wszczęcie postępowania został złożony w chwili kiedy okazało się, że postępowanie karne przeciwko skarżącemu z uwagi na przedawnienie podlegało umorzeniu. Ponadto podniesiono, że ani z decyzji organów, ani też z zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie schorzenia bądź przypadłości uznano za nasuwające uzasadnione i poważne wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego jako kierowcy. W tym kontekście, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, trudno mówić o prawidłowy ustaleniu stanu faktycznego, skoro nie sposób ustalić co w istocie budzi wątpliwości w zakresie stanu zdrowia. Samo zaś istnienie bliżej nieokreślonego schorzenia psychicznego nie może takich uzasadnionych i poważnych wątpliwości nasuwać. Z pola widzenia zupełnie utracone zostały także konsekwencje wynikające z przyznania skarżącemu prawa do niestosowania się do niektórych znaków drogowych na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie jeśli zespół orzekający, składający się z lekarzy specjalistów nie zawiadomił odpowiedniego organu o konieczności przeprowadzenia badań lekarskich, to tym samym uznał, że nie ma żadnych przeciwskazań do kierowania przez niego pojazdami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Prokurator Rejonowy w [...]wniósł o jej oddalenie wywodząc, że zarzuty i uzasadnienie skargi kasacyjnej są ukierunkowane na zwalczanie ustaleń faktycznych, poczynionych przez Sąd I instancji, a zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał ten drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120).

Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że ustalenia faktyczne w sprawie, dokonane przez organy administracji publicznej, a zaakceptowane przez sąd administracyjny zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazuje on na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia wyżej powołanych przepisów ponieważ ocena stanu zdrowia skrzącego została oparta na opinii biegłego psychiatry sprzed ponad dwóch lat, która została wydana z naruszeniem art. 202 § 2 kodeksu postępowania karnego, a nadto nie wynika z niej jakie schorzenia, czy też przypadłości uznano za nasuwające uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego jako kierowcy. Nadto nie dokonano oceny konsekwencji wynikających z przyznania skarżącemu prawa do niestosowania się do niektórych znaków drogowych na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i braku zastrzeżeń komisji co do możliwości kierowania pojazdem przez skarżącego.

Należy wskazać, że powołane przepisy nakładają na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w związku z tym winny one zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić czy dana okoliczność została udowodniona.

Zgodnie z art. 75 ust.1 pkt 5 w związku z art. 99 ust.1 pkt 2 lit.b) ustawy o kierujących pojazdami, przyjętym za podstawę do wydania kwestionowanej decyzji stanowił, że badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega osoba posiadająca prawo jazdy albo pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia.

Kluczową kwestią do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie jest powzięcie przez organ administracji publicznej(starostę) zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby kierowanej, z tym, że zastrzeżenia te muszą być uzasadnione i poważne.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że ocena uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia należy do organu, który winien dokonać tej oceny w świetle art. 7 k.p.a. z położeniem akcentu na ochronę interesu społecznego – realizację zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W przedmiotowej sprawie organ powziął zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów na podstawie informacji prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...]informującej o tym, że [...]uczestniczący w wypadku komunikacyjnym w którym doznał ciężkiego uszczerbku na zdrowiu i długotrwałej choroby, co nie pozwalało mu na uczestniczenie w czynnościach procesowych oraz o tym, że biegły lekarz psychiatra w dniu [...] sierpnia 2011 roku wydał opinię, z której wynika, że ma on orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, a jego stan zdrowia psychicznego nadal nie pozwala mu na udział w czynnościach postępowania karnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot z art. 75 ust.1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami -,, poważne i uzasadnione zastrzeżenia’’ należy interpretować zgodnie z celem wskazanej ustawy, którym jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a kontrola stanu zdrowia kierujących pojazdami jest wyrazem dbałości o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego w naszym kraju.

Prawidłowo zatem Sąd I Instancji ocenił dopuszczalność skorzystania przez organ orzekający z uznania administracyjnego przy zachowaniu wymogów określonych w art. 7 k.p.a. Uznanie to zostało oparte na przyjęciu i uznaniu za wiarygodne informacji o wydanej opinii przez biegłego lekarza psychiatrę w toku postępowania przygotowawczego z której wynika, że skarżący doznał ciężkiego uszczerbku na zdrowiu w postaci ciężkiej i długotrwałej choroby psychicznej, która uniemożliwia prowadzenia przeciwko niemu postępowania karnego. Zatem wątpliwości co do stanu zdrowia wynikają z ujawnienia się pewnych obiektywnych okoliczności faktycznych, popartych opinią lekarza specjalisty, którym trudno z góry zaprzeczyć, bez dodatkowej medycznej weryfikacji stanu zdrowia skarżącego w kontekście możliwości prowadzenia pojazdów mechanicznych.

Organ orzekający, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie mógł natomiast we własnym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego i dokonywać oceny stanu zdrowia skarżącego co możliwości prowadzenia pojazdów, w związku z wydaną opinią biegłego lekarza psychiatry, ani w zakresie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]z dnia [...] lipca 2011 roku.

Postępując w ten sposób zastąpiłby ocenę dokonywaną dopiero po skierowaniu skarżącego na badania lekarskie. W związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej, iż organ administracji publicznej w ramach przedmiotowego postepowania nie dokonał szczegółowej oceny schorzeń, czy przypadłości na które cierpi skarżący oraz tego, że nie wziął pod uwagę tego, iż organy orzekające o niepełnosprawności skarżącego nie zdecydowały o skierowaniu go na badania kontrolne co możliwości kierowania pojazdami mechanicznymi nie znajdują swojego uzasadnienia. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie dokonana przez organ administracji ocena, przyjęta i zaakceptowana przez sąd administracyjny nie mogła zostać uznana za dowolną, nie znajdującą oparcia w zebranym i ocenionym materiale dowodowym.

Z tego też względu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani organy administracji publicznej, ani Sąd I Instancji nie uchybiły wskazanym przez autora skargi kasacyjnej normom w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 75 ust.1 pkt 1 w związku z art. 99 ust.1 pkt 2 lit.b) ustawy o kierujących pojazdami poprzez niewłaściwe jego zastosowanie również nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumpcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotecznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie,, podciągnięto ’’ pod określoną normę prawną.

Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co do naruszenia prawa materialnego, jej autor powtarza argumentację z której wynika, że błędnie został ustalony stan faktyczny co do istnienia uzasadnionych i poważnych wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego jako kierowcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I Instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tej też racji zarzut naruszenia prawa materialnego nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, i nie wymaga przeprowadzenia szerszej analizy wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.

W związku z powyższym biorąc za podstawę art. 184 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.