Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 424/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J.D. (dalej, jako: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2019 r. skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup opału.
Organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup opału.
Na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, iż 3 osobowa rodzina skarżącego utrzymuje się z dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku w kwocie 95,00 zł. Kryterium dochodowe dla rodziny zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm., zwanej dalej "u.p.s.") stanowi kwotę 1.584,00 zł. W związku z powyższym osiągane dochody przez rodzinę nie przekraczają kryterium ustawowego i rodzina kwalifikuje się do ubiegania o świadczenia z pomocy społecznej. Z ustaleń organu I instancji wynika, że rodzina dysponuje zasobem własnym w formie świadczenia wychowawczego w ramach Programu RODZINA 500 PLUS na dziecko w kwocie 500,00 zł miesięcznie.
Ponadto decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. przyznano pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie 200,00 zł z przeznaczeniem na zakup opału i zobowiązano do dostarczenia potwierdzenia dokonanego zakupu, z czego skarżący się nie wywiązał. Rodzina korzysta z pomocy społecznej i to w znacznym zakresie, jest objęta pomocą Ośrodka w formie zasiłku okresowego w kwocie 744,50 zł miesięcznie na okres styczeń - luty 2019 r. Przy rozpatrzeniu wniosku organ I instancji wziął pod uwagę nie tylko sytuację materialną wnioskodawcy, ale również możliwości finansowe ośrodka w kontekście kompleksowego rozdzielania pomocy pomiędzy wszystkich potrzebujących, zwłaszcza osób starszych, schorowanych, niezdolnych już do zarobkowania. Rodzina skarżącego jest objęta systematyczną pomocą społeczną, korzysta z comiesięcznych świadczeń, których wartość wypłaconych świadczeń w roku 2018 wyniosła 10945,00 zł.
Od powyższej decyzji skarżący odwołał się.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący jest stałym podopiecznym miejscowego ośrodka pomocy społecznej ze względu na niepełnosprawność w stopniu lekkim, długotrwałą chorobę, brak własnych środków utrzymania, bezrobocie. Nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, nie ma uprawnień do świadczeń rentowych, jest osobą w wieku produkcyjnym (55 lat). Rodzina jego składa się z 3 osób, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubiną. Wychowują wspólnie dwuletnie dziecko. Oboje nie podejmują prac dorywczych ze względu na stan zdrowia. Współpraca pracownika socjalnego z rodziną jest utrudniona.
Podstawowy dochód własny rodziny to zasiłek rodzinny i świadczenie wychowawcze na dziecko. Dochód uzyskany z powyższych świadczeń wynosi 595 zł miesięcznie. Wobec powyższego rodzina oczekuje stałego wsparcia ze strony pomocy społecznej, zaś ze swojej strony nie podejmuje żadnych działań w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji bytowej. Sytuacja zawodowa i bytowa rodziny nie ulega zmianie od wielu lat.
Według ustaleń organu w roku 2018 pomoc pieniężna dla rodziny skarżącego wynosiła średnio 912 zł miesięcznie. W ocenie Kolegium świadczenia z pomocy społecznej mają charakter uzupełniający i wspomagający - przyznawana stronie pomoc pieniężna jest właśnie takim uzupełnieniem i nie ma na celu zaspokojenie wszystkich potrzeb w pełnym zakresie bowiem środki, którymi dysponuje organ pomocy społecznej są ograniczone.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że materialnoprawną podstawę kwestionowanych skargą decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. wynika, że przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że o tym, czy i w jakim rozmiarze zasiłek celowy zostanie przyznany stronie decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, wyrażonymi w przepisach ustawy o pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 u.p.s.). Pamiętać jednak trzeba, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Poza tym, zgodnie z treścią art. 4 w związku z art. 11 ust. 2 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, a brak właściwego współdziałania osoby, w tym odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, bądź niedotrzymywanie jego postanowień jest co do zasady podstawą do odmowy przyznania świadczenia.
Dalej Sąd wyjaśnił, że kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy organ prowadzący postępowanie nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po takim rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących możliwość przyznania określonego uprawnienia.
Sąd stwierdził, że w sprawie dokładnie ustalono istotne dla sprawy okoliczności, w sposób wszechstronny rozważono materiał dowodowy i przeprowadzono prawidłową jego ocenę, a rozstrzygnięcie zostało oparte o kryteria, sformułowane w art. 2-4 u.p.s. Organ obu instancji z jednej bowiem strony przeanalizowały i oceniły sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, w tym uwzględniły dotychczasową pomoc uzyskaną od organu i udział skarżącego w przezwyciężaniu trudności życiowych, z drugiej zaś strony wzięły pod uwagę możliwości finansowe ośrodka pomocy. Przesłanki odmowy przyznania zasiłku celowego zostały czytelnie wyjaśnione w uzasadnieniach obu decyzji. Organy obu instancji wzięły pod uwagę, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubiną i córką (w wieku 2 lat). Rodzina jest objęta systematyczną pomocą społeczną, obecnie w formie zasiłku okresowego w kwocie 744,50 zł w grudniu 2018 r. oraz zasiłku celowego na zakup opału 200 zł i zakup żywności w kwocie 200 zł. W miesiącu styczniu 2019 r. rodzina skarżącego otrzymała zasiłek okresowy w kwocie 723,50 zł. Według ustaleń organu w roku 2018 pomoc pieniężna dla rodziny skarżącego wyniosła średnio 912 zł miesięcznie, otrzymuje też świadczenie w ramach Programu Rodzina 500 PLUS na dziecko w kwocie 500 zł. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie, działając w ramach uznania i w oparciu o zasady przyznawania pomocy społecznej były uprawnione do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na opał.
Zdaniem Sądu z argumentów skarżącego wynika, że pozostaje on w błędnym i niewłaściwym przekonaniu, że świadczenia z pomocy społecznej ze względu na stan zdrowia i sytuację życiową w jakiej się znalazł, mają mu zapewnić stałe źródło utrzymania siebie i rodziny, którego nie posiada i zaspokoić wszystkie podstawowe potrzeby życiowe. Tymczasem pomocy społecznej nie można traktować jako stałego źródła dochodów, czego zadaje się nie dostrzegać skarżący. Rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków przez nich ponoszonych, lecz wyłącznie - jak to ujęto w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. - umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb.
Sąd podkreślił, że skarżący objęty jest systematyczną pomocą społeczną. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący ma lekki stopień niepełnosprawności, skarżący nie może dźwigać, co też nie jest jednoznaczne z brakiem możliwości w ogóle zatrudnienia, a jedynie stanowi ograniczenie przy wyborze rodzaju zatrudnienia. Skarżący posiada zatem możliwości pozwalające na poprawę trudnej sytuacji życiowej rodziny i powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do uzyskania zatrudnienia, gdyż jak już wcześniej wskazano, świadczenia z pomocy społecznej nie mogą stanowić jedynego stałego źródła dochodu.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej ciążącej na organie administracji, co miało istotny wpływ w ustaleniu stanu faktycznego sprawy;
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, co miało istotny wpływ na poczynienie ustaleń faktycznych, wiążących się z pominięciem racji skarżącego w wydanym rozstrzygnięciu;
- 2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie tj.:
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu polegające na tym, że zasiłek nie został przyznany pomimo tego, że wystąpiła przesłanka zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy zasiłek został przyznany wcześniejszą decyzją;
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki w nim opisane;
- c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 i art. 4 oraz art. 11 § 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki w nim opisane.
Mając powyższe na względzie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a postawione w skardze zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.
W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja wydana została na gruncie ustawy o pomocy społecznej, a więc aktu prawnego zawierającego regulacje mającej na celu wspieranie osób potrzebujących. Jak ujęto to w art. 3 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organy pomocy społecznej zobligowane są zatem nie tylko do dostarczania pomocy materialnej, a w tym stricte pieniężnej, lecz do takiego korzystania z przyznanych im instrumentów prawnych, by beneficjenci pomocy społecznej stawali się jak najszybciej samowystarczalni i samodzielni. Świadczenia przyznawane z pomocy społecznej nie mogą bowiem przekształcić się w stałe źródło dochodu lecz ich celem jest doprowadzenie do skutecznego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby czy rodziny. Stąd też zgodnie z treścią art. 4 w związku z art. 11 ust. 2 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej.
Jak już wyjaśniano skarżącemu w toku postępowania administracyjnego ale także wskazywał na to Sąd I instancji - organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele pomocy społecznej. Potrzeby społeczeństwa zgłaszane w ramach pomocy społecznej, znacznie przekraczają środki, którymi dysponują organy administracji, co musi prowadzić do limitowania - w granicach obowiązującego prawa - rozmiaru przyznawanych świadczeń. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 698/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a brak właściwego współdziałania osoby wnioskującej o pomoc, może - co do zasady - stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Przyznanie zasiłku celowego w każdym przypadku uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskiwanie dochodu niższego od tzw. kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s.
Z bezspornych ustaleń organów poczynionych w tej sprawie wynika, że skarżący nie przekroczył progu dochodowego, uprawniającego do uzyskania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. Tym niemniej organy uznały, iż żądany zasiłek nie może zostać skarżącemu przyznany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji z punktu widzenia ich legalności. Zasadnie Sąd I instancji podniósł, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne pozostawia organowi pewną swobodę co do rodzaju rozstrzygnięcia, nakładając nań obowiązek szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich względów natury faktycznej i prawnej przyznał świadczenie w określonej wysokości bądź odmówił jego przyznania.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wydane w tej sprawie decyzje zostały należycie umotywowane, a organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, odmawiając skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup opału. W sprawie zbadano i oceniono sytuację rodzinną, i finansową skarżącego oraz jego rodziny, a poczynione ustalenia znajdą potwierdzenie w zgromadzonych aktach sprawy. Słusznie też zwrócono uwagę, że bierna postawa skarżącego od lat nie poprawia jego sytuacji życiowej, a dostrzeżone trudności natury zdrowotnej nie dyskwalifikują skarżącego na rynku pracy. Świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być źródłem stałego finansowania rodziny w szczególności, gdy sam skarżący nie czyni nic aby poprawić sytuację swoją i swojej rodziny. Myli się skarżący wskazując w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż to obowiązkiem Ośrodka Pomocy Społecznej jest zakup opału na zimę.
Otóż obowiązkiem organu jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb tak, by beneficjenci pomocy społecznej stawali się jak najszybciej samowystarczalni i samodzielni. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega trudną sytuację skarżącego jednakże nie można pominąć w tej sprawie, że skarżący i jego rodzina objęci są systematyczną pomocą ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej [...], uzyskując różnego rodzaju świadczenia, w tym zasiłki celowe, przy czym brak współdziałania z organem pomocy społecznej nie świadczy na korzyść skarżącego.
Mając powyższe na względzie za prawidłową należało uznać ocenę, dokonaną przez Sąd I instancji o zgodności z prawem zaskarżonych decyzji o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup opału.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.