Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 18 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 326/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.R. i M.S. na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości (I) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz (II) zasądził od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 714,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda. Zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", zasadę praworządności wskazaną w art. 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż orzekając organy zaniechały zweryfikowania, czy po stronie skarżących roszczenie o zwrot nieruchomości powstało w związku z niewykorzystaniem jej na cel wywłaszczenia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem. Ponadto złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu ww. wyroku, zgodnie z którym pomimo ustalenia, że orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", jest niemożliwe z uwagi na aktualny stan prawny takiej nieruchomości, tj. brak tytułu własności po stronie Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, to jednak organy prowadzące postępowanie zwrotowe i tak były zobligowane do ustalenia zbędności takiej nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Zatem nie sposób zgodzić się z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, jakoby orzekające w przedmiotowej sprawie organy naruszyły przepisy art. 6, art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ zaakcentował, że w takim przypadku, to sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą.
W piśmie procesowym z 26 września 2018 r. M.R. i M.S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując argumentację, którą prezentowali przed WSA.. Ponadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych,
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem wyrok pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Istota sporu sprowadza się do kwestii, czy ustaliwszy że wnioskowana o zwrot nieruchomość nie jest już własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, dalej: "j.s.t.", organ był zobowiązany do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia, czy doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, czy też nie. Wprawdzie, jak zauważa skarga kasacyjna, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazał jednoznacznie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.) - co jest warunkiem sine qua non wydania wyroku uchylającego decyzję administracyjną z przyczyn procesowych, to jednak wskazane przez ten Sąd uchybienia procesowe dają podstawę do wyciągnięcia takiego wniosku. Istota sporu sprowadza się więc do tego jaki był zakres i przedmiot dokonania przez organ niezbędnych wyjaśnień w sprawie.
Celem postępowania administracyjnego jest przede wszystkim zapewnienie realizacji norm materialnego prawa administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne a postępowanie cywilne – porównanie funkcji i zasad (w:) Prawo – administracja – obywatele, Białystok 1997, s.
30) Zakres i przedmiot postępowania administracyjnego wynika z istoty stosunku administracyjnego, bowiem treść i przedmiot tego stosunku wyznaczają granice postępowania administracyjnego, a w konsekwencji rodzaj aktów i czynności podejmowanych w toku danej procedury administracyjnej. Postępowanie administracyjne kończy się wydaniem aktu stosowania prawa, który urzeczywistnia normy prawa materialnego i procesowego. Obowiązkiem organu, który postępowanie prowadzi, jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej. Postępowanie administracyjne jest więc sekwencją czynności zmierzających do rekonstrukcji stanu faktycznego, a następnie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy proceduralne normują tok czynności procesowych, podmioty w nich uczestniczące oraz ich prawa procesowe, a także przewidują skutki naruszenia procedury. Procedura powinna gwarantować prawo do rzetelnego postępowania z punktu widzenia ochrony interesów podmiotu administrowanego, a jednocześnie być skutecznym narzędziem w działaniu administracji publicznej, służącym procesowi stosowania prawa w ramach istniejących procedur. Wskazuje się, że postępowanie administracyjne ma być pragmatyczne, to znaczy powinno ono toczyć się sprawnie, szybko, oszczędnie, przy ograniczeniu czynności do niezbędnego minimum, z jednoznacznym ukierunkowaniem w celu uzyskania określonego efektu (J. Wegner-Kowalska, Idea pragmatyzmu w postępowaniu administracyjnym, w: Aksjologia prawa administracyjnego, t. 1, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017, s. 965 i n.). Jednocześnie, organ prowadzący postępowanie musi udzielić odpowiedzi na wszystkie kluczowe pytania z punktu widzenia przedmiotu tego postępowania Pragmatyzm procedury administracyjnej nie może bowiem przesłaniać obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności z punktu widzenia danej sprawy – czyli takich, które mają znaczenie prawne z punktu widzenia rozstrzygnięcia w danej sprawie. Prowadząc postępowanie w sprawie organ musi mieć na względzie owe dwie wartości, które mogą występować względem siebie w opozycji. Niewątpliwie jednak pragmatyzm i sprawność postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego nie mogą odbywać się kosztem zasady prawdy obiektywnej – byłoby to zaprzeczeniem funkcji jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie rację ma skarżący organ twierdząc, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 zbycie nieruchomości na rzecz podmiotu trzeciego stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodzić się należy jednak z Sądem I instancji, że kwestią kluczową z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotowego jest ustalenie, czy zbyta nieruchomości została uprzednio wykorzystana na cel wywłaszczenia oraz czy ewentualnie dopełniono procedury zawiadomienia z art. 136 ust. 2 u.g.n. Z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotowego są to okoliczności zasadnicze, bo wynikające wprost z wykładni literalnej art. 136 i art. 137 u.g.n. Uznać zatem należało, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia procedury, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy – rozumiany jako istotne okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę jej przedmiot i ewentualne konsekwencje prawne w sferze prawa cywilnego.
Ten ostatni argument, w ocenie NSA ma również ważkie znaczenie z perspektywy systemowej i ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej j.s.t. z tytułu zbycia nieruchomości z ewentualnym naruszeniem u.g.n. i w konsekwencji rozgraniczenia przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego od postępowania cywilnego. Co do zasady sąd powszechny nie może bowiem prowadzić ustaleń w kwestii należącej do właściwości organów administracji publicznej, a organy administracji publicznej w sprawach należących do właściwości sądów powszechnych. To organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia danej sprawy administracyjnej, a nie sąd powszechny rozstrzygający w sprawie cywilnej mającej związek z daną sprawą administracyjną.
Zatem z perspektywy rozpoznawanej sprawy ustalenie, że doszło do zbycia gruntu wprawdzie przesądza o niemożności jego zwrotu, to jednak ustalenie tylko tej okoliczności nie stanowiło wypełnienia obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego ponieważ pismo procesowe pełnomocnika M.R. i M.S. zostało złożone po upływie terminu ustawowego do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.