Uzasadnienie
M. R. i P. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 grudnia 2009 r. ustalające opłatę z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie, nie może być traktowane jako aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste, a jako ustalenie nowej opłaty. W porównaniu z poprzednimi użytkownikami wieczystymi, którzy uiszczali za przedmiotową nieruchomość czynsz symboliczny ustalony na podstawie przepisów szczególnych, Kolegium uznało, iż w stosunku do obecnych użytkowników wieczystych, tj. M. i P. R. powinno nastąpić ustalenie opłaty, a nie jej aktualizacja (art. 71 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia złożonego w dniu 15 stycznia 2010 r. wniosku M. i P. R. o ustalenie, iż podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wiecznego przedmiotowej nieruchomości gruntowej jest nieuzasadnione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż wbrew pouczeniu zawartemu w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie wydane w niniejszej sprawie podlega kognicji sądów administracyjnych w trybie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Wprawdzie orzeczenia wydane przez organ w oparciu o przepisy art. 77 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podlegają, co do zasady, zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak w przypadku, gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., I OSK 876/07, z dnia 11 lipca 2007 r., I OSK 1141/06, z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 1295/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 września 2011 r., II SA/Łd 533/11 – cbois.nsa.gov.pl).
Wskazuje się przy tym na brzmienie art. 79 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którym, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia tego organu wydane na podstawie tych przepisów podlegają kontroli sądu administracyjnego.
Jak wskazał jednak Sąd, stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., który to przepis wprowadza zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o ile służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewątpliwie możliwość poddania działalności administracji publicznej sądowej kontroli nie oznacza prawa sądu do zastępowania organów administracyjnych w podejmowaniu aktów administracyjnych z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z powołanych regulacji wynika zatem, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wydane w przedmiocie zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., skarżący winni wyczerpać środek prawny określony w art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., tj. złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 188/10).
Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie wyczerpali administracyjnego toku instancji, wnosząc skargę na nieostateczne postanowienie organu I instancji. Tym samym wniesienie skargi do sądu administracyjnego przed wcześniejszym wykorzystaniem przysługującego środka odwoławczego na drodze administracyjnej w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyni przedmiotową skargę niedopuszczalną.
Od powyższego postanowienia M. R. i P. R. wnieśli skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Powyższemu postanowieniu zarzucili:
- I) na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust 1 w zw. z art. 80 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Błędna wykładnia tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie spowodowało sprzeczne z prawem rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie,
- II) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust 1 w zw. z art. 80 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Błędna wykładnia tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie spowodowało sprzeczne z prawem rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust 1 i ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r., okoliczności utraty mocy (utraty bytu prawnego) zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] na podstawie art. 80 ust 3 u.g.n., w związku ze złożonym przez skarżących sprzeciwem w trybie art. 80 ust 1 u.g.n. Błędna wykładnia tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie spowodowało sprzeczne z prawem rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 72 ust 3 pkt 4 oraz art. 77 ust 3 u.g.n., poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 72 ust 3 pkt 4 oraz art. 77 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Błędna wykładnia tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie, spowodowało brak rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie,
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 66 § 3, art. 124 § 2 k.p.a. w szczególności poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieuwzględnienia słusznego interesu obywatela oraz nieodniesienia się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych a także prowadzenia postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa, które naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania,
- 5) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez brak kontroli postanowienia w zakresie przestrzegania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z przepisem art. 126 k.p.a., a zatem nie przeprowadzenie właściwej kontroli orzekania Samorządowego Kolegium Odwoławczego poprzez nie stwierdzenie wystąpienia wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pouczyło skarżących, że zgodnie z dyspozycją art. 80 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami strona niezadowolona z orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, może wnieść od niego sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazało jednocześnie - zgodnie z brzmieniem art. 80 ust 1, 3 u.g.n., że:
- - wniesienie sprzeciwu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości,
- - wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, objętego sprzeciwem.
W konsekwencji powyższego, skarżący zgodnie z pouczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnieśli w zakreślonym czternastodniowym terminie sprzeciw do sądu powszechnego (w trybie art. 80 ust 1 u.g.n.), za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Przyjąć więc należy, że orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego straciło swoją moc. W związku z powyższym, postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, zakończone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., było bezprzedmiotowe i odnosiło się do orzeczenia, które straciło swój byt prawny. Kierując się zasadami ostrożności procesowej, skarżący w terminie 30 dni wnieśli również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w trybie art. 50 p.p.s.a., skargę na postanowienie SKO, wnosząc w szczególności o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania. W związku ze złożonym w trybie art. 80 u.g.n. sprzeciwem skarżącym do dnia 18 stycznia 2013 r. nie zostało doręczone żadne rozstrzygnięcie sądu powszechnego.
W konsekwencji rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kierując się zasadą ostrożności procesowej, skarżący - w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r., złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w dniu 24 grudnia 2012 r. wniosek o przywrócenie terminu wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Skarżący podnieśli, że niejasne jest - bowiem nie wynika wprost z przepisów prawa, a orzecznictwo w tej kwestii jest bardzo niejednolite i jako takie jest niespójne - czy w stanie faktycznym sprawy właściwym do rozpoznania sprawy jest wyłącznie sąd powszechny, czy też w przypadku wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenia w zakresie zwrotu wniosku z powołaniem na podstawę prawną ujętą w art. 66 § 3 k.p.a., właściwa będzie droga administracyjna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż pomimo wadliwego uzasadnienia zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r., zostało doręczone pełnomocnikowi stron w dniu 2 lipca 2012 r. W ustawowym terminie przewidzianym w art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został wniesiony sprzeciw od postanowienia. W myśl art. 80 ust. 1 wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne żądaniem przekazania sprawy sądowi powszechnemu, właściwemu ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Skutkiem wniesienia sprzeciwu w terminie następuje utrata mocy orzeczenia (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Z uwagi na powyższe należy przyjąć, że skorzystanie przez strony ze środka prawnego przewidzianego w art. 80 ust. 1 zniosło byt prawny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie strony wniosły co najmniej w dniu 31 lipca 2012 r., gdyż taką datą została opatrzona.
W tej sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie wobec złożenia sprzeciwu straciło moc, a sprawa na skutek żądania stron podlegała rozpatrzeniu przez sąd powszechny, skargę należało ocenić jako niedopuszczalną z uwagi na przesłankę z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Przyjęta przez Sąd I instancji argumentacja o konieczności wyczerpania w tej sprawie trybu przewidzianego w art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. jest błędna, ponieważ przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. nakazując odpowiednie stosowanie w tego rodzaju sprawach przepisów k.p.a. wyłącza stosowanie przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Wyłączenie to potwierdza konieczność stosowania środków przewidzianych w art. 80 ust. 1 u.g.n., a pośrednio właściwość sądu powszechnego w tych sprawach.
Z tych względów na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.