Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2020 r. oddalił skargę N[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R[...] z dnia 21 maja 2020 r. znak: SKO[...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł N[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej w uzasadnieniu jako "u.ś.r.", przez jego błędne zastosowanie i niezasadne uznanie, że zobowiązana w pierwszej kolejności żona L[...] pomimo swego stanu zdrowia jest w stanie opiekować się niepełnosprawnym mężem, którym obecnie opiekuje się syn N[...];
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że to żona zobowiązana jest w pierwszej kolejności do opieki oraz, że nie wykonuje on czynności przy ojcu, które ograniczałyby go w podjęciu zatrudnienia.
Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia lekarskiego z dnia 30 kwietnia 2020 r. na okoliczność, iż J[...] z uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie opiekować się swoim mężem. Autor kasacji wskazał, iż zaświadczenie to zostało wysłane w dniu 4 maja 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R[...], ale nie zostało załączone przez organ do akt postępowania przesłanych do Sadu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Ocenę zarzutów wypada poprzedzić konstatacją, iż w skardze kasacyjnej zaniechano postawienia zarzutów na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skierowanych wobec ustaleń stanowiących podstawę faktyczną wyrokowania. Powyższe ma doniosłe znaczenie dla oceny kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niepodniesienie zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania w zakresie dokonanej przez sąd I instancji oceny materiału dowodowego, zgromadzonego i ocenionego w toku postępowania administracyjnego, petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku.
W konsekwencji nie pozwala to aktualnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku. Przesądza to także o bezzasadności wniosku dowodowego zgłoszonego w skardze kasacyjnej. Prowadzenie w postępowaniu kasacyjnym uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może pozostawać oderwane od funkcji Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą w szczególności pozostaje rozpoznawanie środków odwoławczych od orzeczeń sądów I instancji (art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137)). Jeżeli zatem stosownym zarzutem kasacyjnym nie jest podważana okoliczność stanowiąca podstawę faktyczną wyrokowania, to ze związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) należy wyprowadzić wniosek, iż nieuprawnione jest inicjowanie w postępowaniu kasacyjnym uzupełniającego postępowania dowodowego odnoszącego się do tej okoliczności.
Analizując natomiast zasadność zarzutów kasacyjnych należy dostrzec, iż zawierają one wady konstrukcyjne, które nie pozwalają na efektywną kontrolę zaskarżonego wyroku. Ponieważ w badanej skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, to warto przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co oznacza, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., I FSK 107/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższych wymagań w zasadniczej części nie spełniają zarzuty kasacyjne. Pierwszy z zarzutów wskazuje na "błędne zastosowanie" art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co można na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a rozumieć jako "wadliwe zastosowanie". Autorka kasacji w ramach tego zarzutu wskazuje na "niezasadne uznanie", że żona niepełnosprawnego jest w stanie opiekować się mężem "pomimo swojego stanu zdrowia" i w sytuacji gdy niepełnosprawnym "zajmuje się syn". W tej części zarzut ten naruszenie prawa materialnego wiąże wyłącznie z wadliwie dokonanymi ustaleniami okoliczności faktycznych sprawy, przy czym – o czym już była powyżej mowa – nie łączy tak zarzucanej wadliwości z formalnie postawionym zarzutem naruszenia przepisów postępowania. Analogicznie sformułowany został zarzut "błędnej interpretacji" art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Uznając, iż chodzi tutaj o "błędną wykładnię" w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wypada zauważyć, iż zarzut ten w zasadniczej części nie wskazuje na błędy w procesie wykładni prawa.
Podważa natomiast ustalenie faktyczne tyczących tego, iż skarżący "nie wykonuje (...) czynności przy ojcu, które ograniczałyby go w podjęciu zatrudnienia". Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższej wady konstrukcyjnej pozbawione są ww. zarzuty kasacyjne w zakresie kolejności osób zobowiązanych do opieki nad osobą niepełnosprawną. Odnosząc się do tej kwestii należy dostrzec, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujące jest zapatrywanie, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Zapatrywanie to pozostaje aktualne także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki.
Pozostawanie w związku małżeńskim stanowi zatem tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. na gruncie stanów faktycznych, w których prawa do świadczenia pielęgnacyjnego domagała się osoba obciążona wobec niepełnosprawnego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności niż żyjący współmałżonek, który obiektywnie nie był zdolny tego obowiązku wypełnić, w procesie wartościowania wyników wykładni ww. przepisów Naczelny Sąd Administracyjny przyznawał pierwszeństwo wykładni celowościowej oraz systemowej, uwzględniającej takie wartości konstytucyjne jak dobro rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i pomoc państwa osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), pomijając sprzeczne z nimi wyniki wykładni literalnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 722/09; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., I OSK 1899/12; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 46/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1230/14; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe stanowisko respektuje Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną. Zauważa jednak, iż konieczność przyznania pierwszeństwa wynikom wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. aktualizuje się wyłącznie w określonym stanie faktycznym sprawy. Następuje to w sytuacji gdy wykładnia językowa, od której rozpoczyna się proces rekonstrukcji normy prawa, daje rezultaty nieakceptowalne na gruncie systemu prawa, pozostające w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi, znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w razie sprzeczności z nimi norm niższego rzędu (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach badanej sprawy, skoro z niezakwestionowanych okoliczności wynika, że żona osoby niepełnosprawnej zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji (art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.), sama zajmuje się gospodarstwem domowym: pierze, sprząta i gotuje dla wszystkich i jest w stanie opiekować się niepełnosprawnym mężem.
Pomoc skarżącego potrzebna jest natomiast jedynie do cięższych prac, takich jak znoszenie węgla, cięcie drewna, malowanie mieszkania. Powyższe zaprzecza temu, że opieka żony nad niepełnosprawnym mężem jest obiektywnie niemożliwa. W konsekwencji nie można potwierdzić zarzutu wadliwej oceny przez Sąd I instancji kwestii kolejności zobowiązania do opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.