Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 września 2021 r., sygn. akt I OSK 3959/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. i S. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania - I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 42.874 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Nieruchomość położona w obrębie [...] R., gminie A., powiecie z., województwie l., oznaczona jako działka numer [...] o pow. 2,7131 ha została objęta decyzją Wojewody L. z dnia [....] października 2015 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej i z dniem 16 września 2016 r. przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa.

Wojewoda L. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz D. i S. K. w łącznej kwocie 2 165 000,00 zł, o podwyższeniu tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 108 250,00 zł, odmówił powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę 10 000,00 zł, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

W wyniku rozpatrzenia odwołania D. i S. K., Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie ww. nieruchomości stanowił operat szacunkowy z 16 sierpnia 2016 r., sporządzony na zlecenie Wojewody L. przez rzeczoznawcę majątkowego M. B., którego aktualność została potwierdzona przez biegłego klauzulą z dnia 26 sierpnia 2017 r. Biegły wskazał m.in., że dla przedmiotowej działki w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka nr [...] przeznaczona była częściowo pod tereny dróg publicznych (2,1860 ha), częściowo pod tereny zieleni niskiej (0,4881 ha), częściowo pod tereny leśne (0,0200 ha) i częściowo pod tereny przepompowni ścieków (0,0190 ha).

Biegły stwierdził także, że wśród gruntów przyległych dominuje przeznaczenie drogowe. Analizując rynek na potrzeby wyceny przedmiotowej nieruchomości biegły stwierdził, że zabudowane nieruchomości, których obszar ma kilka przymiotów przeznaczenia planistycznego bardzo rzadko bywają przedmiotem obrotu rynkowego i w związku z tym stwierdził, że upoważnia to do dokonania funkcjonalnego podziału i odrębnej wyceny poszczególnych części planistycznych. Jednak z uwagi na brak wystarczającej liczby transakcji sprzedaży zwłaszcza nieruchomości zabudowanych przeznaczonych w planie pod drogi, biegły określił wartość odtworzeniową nieruchomości, przy zastosowaniu podejścia kosztowego.

Ostatecznie po uwzględnieniu tzw. "zasady korzyści" wyrażonej w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej jako: u.g.n.) analizą objęto cztery segmenty rynku: drogi, tereny zieleni, tereny leśne oraz tereny przepompowni ścieków. Dla potrzeb wyceny przebadano rynek lokalny obejmujący obszary wiejskie powiatów sąsiadujących, z., l. oraz powiatu p. Na podstawie zgromadzonych informacji stwierdzono, że możliwa do określenia wartość przedmiotu wyceny według alternatywnego sposobu zagospodarowania pozwoli na oszacowanie wyższej wartości dla obszarów przedmiotu wyceny przeznaczonych planistycznie pod tereny zieleni, tereny lasów oraz tereny przepompowni ścieków.

W związku z powyższym biegły określił wartość całej powierzchni nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Określono przy tym wartość odtworzeniową nieruchomości, oddzielnie szacując wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych w postaci naniesień budowlanych i składników roślinnych. Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości biegły wybrał podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość gruntu oszacowano na kwotę 1 700 300,00 zł, koszt odtworzenia naniesień budowlanych 460 468,00 zł, a wartość drzewostanu na kwotę 3 721,00 zł, co łącznie dało sumę 2 165 000,00 zł. Wojewoda L. powiększył tak ustaloną wartość nieruchomości o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 108 250,00 zł z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 2 specustawy drogowej. Z uwagi na złożone w dniu 27 października 2016 r. oświadczenie D. i S., iż na dzień 18 listopada 2015 r. nie zamieszkiwali w budynku znajdującym się na części wywłaszczonej nieruchomości, Wojewoda L. odmówił powiększenia odszkodowania o kwotę 10 000,00 zł na podstawie art. 18 ust. 1f specustawy drogowej.

W ocenie organu biegły, wobec stwierdzenia, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, prawidłowo skorzystał z dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, i przyjął do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Jednocześnie biegły szczegółowo uzasadnił konieczność podziału funkcjonalnego Zgodnego z przeznaczeniem nieruchomości w. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził także, że operat opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących - nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia.

Odnosząc się do nieuwzględnienia przez biegłego okoliczności, że wyceniane działki wchodzą w skład kompleksu stanowiącego całość, Minister wyjaśnił, że w przypadku wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania przejęcie jej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ustawodawca dookreślił moment czasowy na jaki rzeczoznawca majątkowy powinien ten stan uwzględnić. Rozpatrując kwestię zasad uwzględniania stanu nieruchomości w przypadku, gdy na realizację inwestycji celu publicznego przejmowana jest wyłącznie część nieruchomości w przepisach specustawy drogowej wskazano, że odszkodowanie przysługuje za nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Skoro zatem w przepisie, w którym określony został przedmiot odszkodowania, ustawodawca zawarł odesłanie do regulacji, w której wyraźnie mówi się o nieruchomości lub jej części, to oznacza, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania, zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, powinno uwzględniać się odpowiednio stan nieruchomości. W ocenie organu prawidłowo zatem w wycenie uwzględniono jedynie cechy działki szacowanej.

Odnosząc się do nadesłanej pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. decyzji Wojewody L. z dnia [...] lipca 2017 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [...] oraz operatu szacunkowego dotyczącego tej działki Minister wyjaśnił, że działka ta jest objęta inną księgą wieczystą nr [...], natomiast działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest objęta księga wieczysta nr [...].

Z takim stanowiskiem nie zgodzili się skarżący zaskarżając w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że działka nr ew. [...] objęta niniejszym postępowaniem oraz działka nr ew. [...] objęta równoległą decyzją odszkodowawczą sąsiadują ze sobą i tworzyły jedną gospodarczą całość. Wartość 1 m2 działki [...], zgodnie z operatem szacunkowym wykonanym na zlecenie Wojewody L. wyliczono na kwotę 89,56 zł., natomiast wartość 1 m2 działki [...] na 62,07 zł. Zdaniem pełnomocnika skarżących organ nie wyjaśnił w wystarczający sposób różnicy w kwotach wyceny. Pełnomocnik zarzucił także organowi, że uznał za wystarczające wyjaśnienia biegłego, że kryterium przyjęcia nieruchomości do porównania była okoliczność wcześniejszego wykonania wyceny tych nieruchomości, a nie ich przeznaczenie (działki budowlane).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do oparcia zaskarżonej decyzji na nierzetelnym, bo wydanym w oparciu o błędne wskaźniki i ustalenia operacie szacunkowym dotyczącym działki nr ew. [...] sporządzonym w dniu 16 sierpnia 2016r. na zlecenie Wojewody L. przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. W pierwszej kolejności skarżący wskazali, że dla potrzeb wyceny organ administracyjny dokonał podziału - na działki o nr ew. [...] i [...] - jednolitej i stanowiącej gospodarczą całość nieruchomości, posiadającej wspólne naturalne jak i prawne granice zewnętrzne. W efekcie, wobec dwóch powstałych w ten sposób, faktycznie jednorodnych działek na zlecenie Wojewody L. wykonane zostały dwa operaty szacunkowe. Wartość 1 m2 działki [...], zgodnie z operatem szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. wyliczono na kwotę 62,07 zł., natomiast wartość 1 m2 działki [...] zgodnie z operatem szacunkowym wykonanym przez innego biegłego – D. B. na 89,56 zł.

Zdaniem Sądu I instancji, mają rację skarżący, że tak znaczna różnica w wycenie działek stanowiących do niedawna jedną całość powinna zostać przez organ należycie uzasadniona. Za należyte nie można uznać tej części uzasadnienia decyzji, w której organ wskazuje: "należy wyjaśnić, że działka ta jest objęta inną księgą wieczystą nr [...], natomiast działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest objęta księga wieczysta nr [...]." Różnica wartości 1m2 między wyżej wskazanymi wycenami wykonanymi na zlecenie Wojewody L. w odstępie zaledwie 5 miesięcy przez rzeczoznawców majątkowych była zbyt istotna, żeby organ mógł ją pominąć w swoich rozważaniach. Brak wyjaśnienia tej kwestii Sąd I instancji uznał za naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 §1 i §2 oraz art. 80 K.p.a.

WSA zgodził się także z twierdzeniem skarżących, że prawidłowy materiał porównawczy winien obejmować nieruchomości zlokalizowane w okolicy nieruchomości porównywanej, ale w takim od niej oddaleniem, iż można uznać, że ceny nieruchomości nie zostały zaburzone przez planowaną budowę drogi [...], gdyż działki przy samej drodze tracą na atrakcyjności i tym samym cenie. Przedmiot wyceny to działka zabudowana budynkiem mieszkalnym, z częścią gospodarcza i garażem, budynkiem garażu, budynkiem o funkcji magazynowej oraz budowlami i elementami infrastruktury okołomieszkaniowej. W bliskim otoczeniu działki znajduje się osiedle domów jednorodzinnych, działki z zabudowaniami gospodarczymi, niezabudowane działki budowlane oraz niezurbanizowane tereny leśne. Szersze otoczenie obejmuje zróżnicowaną zabudowę z dominującym typem zabudowy jednorodzinnej.

W ocenie Sądu I instancji, ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oderwaniu od przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych spowodowało, iż niewłaściwie zastosowano § 36 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2004r., Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) oraz naruszono zasady szacowania nieruchomości wynikające z Powszechnych Krajowych Zasad Wycen.

WSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 i ust. 2 u.g.n w zw. z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, poprzez zlecenie wyceny niedotyczące całości gospodarczej nieruchomości, tj. nieruchomości [...] obejmującej działki [...], [...], [...] o łącznej pow. 53.475 m2 i nieruchomości opisanej w [...] obejmującej działkę nr [...] o pow. 5000 m2 na datę przyjęcia stanu nieruchomości - a zamiast tego określenie wysokości odszkodowania oparte na osobnych wycenach poszczególnych działek, które do czasu wszczęcia postępowania odszkodowawczego stanowiły jedną nieruchomość.

Zdaniem Sądu I instancji, nie można zaakceptować, że rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości z "obszarów wiejskich powiatów sąsiadujących z L.", tj. trzech powiatów: z., p. oraz l., nie wskazując jednocześnie jakie występują tendencje i proporcje cenowe pomiędzy gruntami o innym przeznaczeniu na danym rynku. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, biegły nie wykazał, czy rzeczywiście rynki te były porównywalne. Przyjmując do porównań nieruchomości położone na obszarze trzech powiatów biegły wskazał, że porównywał nieruchomości z rynku "lokalnego" - nie wyjaśniając jednocześnie co pod tym ostatnim pojęciem rozumiał. Tymczasem - chociaż wprawdzie ani ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości, posługując się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości", przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości" - to orzecznictwo sądowoadministracyjne od wielu lat jednolicie przyjmuje, że rozwiązania zaistniałego problemu należy w tym przypadku poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym. Z ustawodawstwa tego został zaś wyprowadzony wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumieć należy obszar gminy lub powiatu, rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa.

Jako naruszenie art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 17 u.g.n. Sąd I instancji uznał brak oparcia się przez biegłego w przyjętym podejściu porównawczym na nieruchomościach podobnych do ocenianej nieruchomości, zwłaszcza, że w konsekwencji spowodowało to znaczące zaniżenie wysokości odszkodowania. WSA zgodził się z organem, że wprawdzie materiał porównawczy dla wycenianej nieruchomości dobiera oczywiście sam biegły, wyjaśnił jednak, że w przypadku, w którym do porównań przyjmuje nieruchomości z rynku innego (regionalnego) niż lokalny, to winien tę kwestię odpowiednio wyjaśnić. W ocenie Sądu I instancji, roli wyjaśnień nie spełnia lakoniczna uwaga zawarta w operacie szacunkowym, że dla potrzeb wyceny właściwym jest określenie wartości rynkowej całości powierzchni przedmiotu wyceny w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych.

Zdaniem Sądu I instancji, słusznie skarżący zakwestionowali również podobieństwo nieruchomości przyjętych do porównań, wskazując że porównywane nieruchomości nie są nieruchomościami rynku wolnego, a tzw. nieruchomościami drogowymi, czyli nieruchomościami wywłaszczanymi, co może zasadniczo wpływać na ich cenę. W takiej sytuacji można przyjąć – jak to uczynił organ - że wybór metody szacowania nieruchomości, dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech rynkowych mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych należy do wyłącznych kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Zbyt daleko – i w związku z tym nieuprawniona – była posunięta konkluzja organu, że w sytuacji gdy biegły uznał, że nieruchomości z rynku powiatu z., p. oraz l. najlepiej odzwierciedlą wartość szacowanej nieruchomości oraz że liczba 3 nieruchomości porównawczych jest liczbą wystarczającą, to nie ma podstaw do podważenia ustaleń biegłego w tym zakresie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Inwestycji i Rozwoju wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku = o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

1. I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że przy wycenie nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogę, można pominąć jej przeznaczenie ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
3. 2) art. 134 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie wartości nieruchomości (przy występowaniu na rynku transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe), wyceniając nieruchomość dla celu ustalenia odszkodowania, należy kierować się nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych,
4. 3) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że wycenie podlega nieruchomość jako całość gospodarcza zgodnie ze stanem nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,
5. 4) art. 156 ust. 1 w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez WSA w Warszawie samodzielnej weryfikacji wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego w zakresie doboru nieruchomości podobnych w sytuacji, gdy analiza rynku, uznanie jego miarodajności i dobór przez biegłego nieruchomości podobnych, jako czynności wymagające wiedzy specjalistycznej, pozostają poza zakresem merytorycznej kontroli Sądu, który nie jest w stanie zbadać dokładnie danego rynku nieruchomości;
6. II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 80 K.p.a., i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że organ niedostatecznie wyjaśnił istotne okoliczności sprawy, gdy tymczasem organ ustalił należne odszkodowanie w sposób zgodny z przepisami prawa i zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a wskazane przez Sąd uchybienia wobec nieprawidłowości operatu szacunkowego o wartości działki [...] nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. K. i D. K. wnieśli o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 18 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu.

Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy, przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.– dalej: "specustawy"). Stosownie do art.12 ust.4a i ust.5 w zw. z art. 11 f ust.1 pkt 6 powołanej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.

18. W myśl art.18 ust.1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej: "u.g.n ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art.130 u.g.n.). Z treści operatu szacunkowego wynika, że określając wartość przedmiotowego odszkodowania zastosowano w wycenie podejście kosztowe, oszacowanie wartości odtworzeniowej nieruchomości, a w jej ramach oszacowanie wartości rynkowej gruntu. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości(tu: gruntu) uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art.134 ust.1 i 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych(art.154 ust.1 i 2 u.g.n.).

Zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust.1). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Przepisy prawa nie określają, w przypadku zastosowania tej metody, minimalnej liczby nieruchomości przyjętych do porównań (§ 4 ust.3). Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust.1, ust. 2 i ust. 4).

Z powyższego wynika zatem, że wartość rynkowa nieruchomości(tu; gruntu) może być określona wyłącznie na podstawie analizy rynku, na którym się znajduje. Podstawę stosowania podejścia porównawczego stanowi znajomość określonego rynku nieruchomości, a zasadą podejścia porównawczego jest zasada porównywania nieruchomości wycenianej, której cechy są znane, z nieruchomościami podobnymi o znanych cenach i cechach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Określony rynek stanowi podstawę do przeprowadzenia jego analizy pod kątem wyboru cech rynkowych (atrybutów), które w sposób zasadniczy wpływają na wartość rynkową nieruchomości. Zastosowanie podejścia porównawczego zakłada zatem korygowanie wartości danej nieruchomości ze względu na cechy różniące ją od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej.

Nie można stosować niezgodnego z przepisem uproszczenia, polegającego na określeniu cech tylko dla nieruchomości o cenach najwyższej i najniższej. Rozporządzenie nakazuje ustalenie cech dla całego zbioru przyjętych do porównań transakcji. Wymóg ten ma zapewnić dobór nieruchomości, których charakterystyka będzie możliwie najbliższa nieruchomości wycenianej. Wynika to z § 55 i § 56 rozporządzenia, które nakazują, aby operat szacunkowy zawierał informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, opisu stanu nieruchomości, nie tylko analizę, ale i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym sposobu wyceny. Przy czym charakterystyka ta nie może sprowadzać się do ogólnikowych założeń, musi być na tyle wyczerpująca, aby możliwe było ustalenie, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 19/10, cbosa).

Operat winien zawierać zatem precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Tylko dzięki temu organ, na którym spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie będzie miał możliwość zadośćuczynienia swemu obowiązkowi (por. wyrok NSA z 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Także strona i sąd administracyjny muszą mieć możliwość skonfrontowania, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 346/16, LEX nr 2 481 470, wyrok WSA w Gdańsku z 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 135/12, cbosa).

Za niezasadne uznać należało więc stanowisko skarżącego kasacyjnie, który zakwestionował dopuszczalność kontrolowania operatu szacunkowego w aspekcie doboru nieruchomości podobnych. Nie mógł zatem okazać się skuteczny zarzut naruszenia art. 156 ust.1 i art. 157 ust.1 u.g.n.

Tym samym, skoro rzeczoznawca majątkowy wbrew obowiązkowi nie zamieścił szczegółowych informacji na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te a nie inne nieruchomości, będące w obrocie na określonym obszarze, zgodzić należało się ze stanowiskiem sądu, że wycena ma braki dyskwalifikujące ją jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Operat szacunkowy nie zawiera również wyczerpującej analizy oraz charakterystyki rynku nieruchomości.

W wyniku badania rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi rzeczoznawca wskazał na istnienie 5 transakcji spełniających kryteria podobieństwa. Jednak w kontekście cech rynkowych opisał tylko trzy z nich, które przyjął do porównania. Także w odniesieniu do rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni, tereny leśne, tereny przepompowni ścieków w operacie zamieszczono wyłącznie dane co do liczby transakcji, przedziału ceny maksymalnej i minimalnej oraz przyjętą na tej podstawie cenę średnią. Operat szacunkowy nie zawiera jakichkolwiek danych identyfikujących nieruchomości podlegające porównaniu, nie wskazuje położenia oraz opisu ich stanu.

Niemożliwa jest w takiej sytuacji kontrola przeprowadzonego porównania, w tym także prawidłowość przyjętych do porównania cen, a w konsekwencji prawidłowość wyceny działki.

Powyższe braki operatu przemawiają za koniecznością przyjęcia naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 80 K.p.a., wobec tego, że akceptując operat szacunkowy organ niedostatecznie wyjaśnił istotne okoliczności sprawy, w szczególności zaś wysokość kwoty należnego odszkodowania za działkę nr [...].

W okolicznościach niniejszej sprawy odnieść należało się również do przepisów § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., który to przepis w poszczególnych jednostkach redakcyjnych zawiera postanowienia stanowiące o sposobie określania wartości nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba na treść przepisu § 36 ust. 4rozporządzenia. Zgodnie z jego postanowieniami wartość rynkową określa się, przyjmując nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tak skonstruowany przepis zawiera w sobie normę, zgodnie z którą na początku koniecznym jest zbadanie, czy określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Wielokrotnie w orzecznictwie wskazywano, że szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (wyroki NSA z: 14 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1751/16; 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1583/17; 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 830/17; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17, cbosa). Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki NSA z: 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13; 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15; 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1816/13, cbosa).

Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Wbrew stanowisku kontrolowanego sądu przytoczone powyżej brzmienie przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, pozwala określić wartość rynkową nieruchomości (tu: gruntu) przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych jednak dopiero wówczas, gdy oszacowanie nie było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Wadliwość stanowiska Sądu I instancji w tym względzie nie mogła prowadzić do podważenia wyroku skoro stwierdzone braki operatu szacunkowego czyniły koniecznym uchylenie kwestionowanej decyzji wobec niezbędności ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego celem zbadania istotnych dla sprawy okoliczności.

Zwrócić uwagę należy, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, miał zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do tej części spornej działki, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod drogę. Wskazuje na to literalne brzmienie tego przepisu. Brak podstaw by w okolicznościach niniejszej sprawy cała przejmowana pod drogę działka nr [...] wyceniona została w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. W odniesieniu do części terenu przeznaczonego pod zieleń niską, leśną oraz przepompownię ścieków brak przesłanek uprawniających do wyliczenia odszkodowania na podstawie § 36 ust.4 rozporządzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do oszacowania tej części działki należało odnieść postanowienia § 36 ust. 3 rozporządzenia, pod warunkiem jednak, że przeznaczenie drogowe powodowałoby zwiększenie wartości wycenianej części.

W świetle przepisu § 36 ust.3 rozporządzenia, w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1. 1. wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,
2. 2. wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
3. - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%,

Nie ma w takim przypadku zastosowania zasada korzyści z art. 134 u.g.n. Przepisy rozporządzenia stanowią lex specialis w odniesieniu do ustawowych uregulowań.

Wyliczenie odszkodowania nie może nastąpić jednak nastąpić na podstawie przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia jeśli w wyniku badania okaże się, że wartość wycenianego obszaru (tu: jego części) osiąga cenę wyższą niż tereny o przeznaczeniu drogowym.

Zgodzić należało się ze skarżącym kasacyjne, że w świetle przepisów art. 18 ust 1 i art. 12 ust. 4 specustawy, określając wartość nieruchomości zajętej pod budowę drogi, nie uwzględnia się jej stanu sprzed podziału dokonanego na potrzeby danej inwestycji.

Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Skoro w hipotezie art. 18 ust. 1 nawiązuje się do odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, to należy odczytać treść normy prawnej zawartej w tym przepisie. W myśl art. 12 ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy zatem nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust.

4. W przepisie art. 12 ust. 4 jest zaś mowa o nieruchomościach lub ich częściach, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Unormowaniu temu towarzyszy przepis art. 12 ust. 1, zgodnie z którym, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z uwagi na odesłanie zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy, odnotować jeszcze należy, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Z przepisów tych wynika więc, że w razie zatwierdzenia decyzją o realizacji podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oznaczoną w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część nieruchomości stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem według art. 18 ust. 1 ustawy, chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości(por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016r., wydany w sprawie I OSK 1659/16).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie miał na względzie powyżej wyrażone stanowisko, a nie ocenę zawartą w tym zakresie w kontrolowanym wyroku.

Na aprobatę nie zasługują twierdzenia Sądu I instancji, że kontrakty mające za przedmiot grunty, przeznaczone pod budowę dróg nie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem(por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021r., sygn. akt I OSK 3145/18, wyrok NSA z dnia 23 września 2010r. sygn. akt I OSK 1548/09).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że kontrolowany wyrok odpowiadał prawu, choć częściowo wadliwe okazało się jego uzasadnienie.

Z tego względu skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.