Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 94/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [..] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w punkcie 1. zobowiązał Prezydenta [..] do rozpatrzenia wniosku D. B. z dnia 26 września 2005 r. o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2. stwierdził, że Prezydent [..] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w punkcie 1. wyroku, w punkcie 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [..] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 4. wymierzył Prezydentowi [..] grzywnę w wysokości 1.000 zł, w punkcie 5. przyznał od Prezydenta [..] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 złotych, zaś w punkcie 6. zasądził koszty postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 9 lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona przez D. B. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [..] w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejęcie przez gminę [..] nieruchomości zajętej pod część ul. [..] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna [..] o powierzchni 283 m2 w obrębie [..] oraz nieruchomości zajętej pod część ul. [.]] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w w/w obrębie jako działka ewidencyjna [..] (obecnie działka o nr [..]) o powierzchni 308 m2.
Skarżąca wskazała, iż w dniu 12 lutego 1990 r. na mocy umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. [..] r. stała się właścicielką zabudowanej działki nr [..] o powierzchni 965 m2. Działka [..] oraz sąsiadująca z nią działka o nr [..] stanowiły uprzednio działkę o nr ew. [..]. Wnioskiem z dnia 26 września 2005r. D.B. wystąpiła o ustalenie i wypłacenie odszkodowania z tytułu przeznaczenia części jej nieruchomości pod drogę. W treści w/w wniosku doprecyzowała, że przedmiotem sprawy jest działka narożna o nr ew. [..], KW nr [..], informując jednocześnie, że żądanie dotyczy nieruchomości odłączonej z księgi wieczystej "[..]" (działka nr [..]), która w latach 80-tych została podzielona na dwie działki, tj. o nr [..] i o nr [..]. W/w wniosek został potraktowany przez organ jako złożony w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Działki gruntu: nr [..] i nr [..], wskazane we wniosku Skarżącej z dnia 26 września 2005 r., były przedmiotem umów darowizny, dokonanej przez M. i Z.małżonków T. na rzecz: D.B.
Rep. A nr [..] z dnia.[.].02.1990r. w odniesieniu do dz. ewid. nr [..] o pow. 965 m2; M. S. Rep. A nr [..] z dnia 16.09.1986r. w odniesieniu do dz. ewid. nr [..] o pow. 918 m2. Z treści umowy Rep. A nr [.] wynika, że prawomocną decyzją z dnia [..] lipca 1986 r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [..], oznaczonej numerem ewid. [..] na: dz. nr [..] o pow. 965 m2, dz. nr [..] o pow. 918 m2 (obie działki gruntu przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe). Z okazanej przy zawieraniu w/w umowy z zatwierdzonym podziałem wynikało, że z nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [..] projektowane jest wydzielenie działki 538 m2 pod ulice. Z działki [..] należącej do Skarżącej dokonano wydzielenia dwóch działek ewidencyjnych odpowiednio o nr [..] oraz [..]. Wskazane działki zostały zajęte pod drogę publiczną. Dla działki [..] założona została księga wieczysta o nr [..], zaś sama działka została zajęta pod drogę publiczną o nazwie A. Z działki [..] zostały wydzielone dwie działki [..] i [..] zajęte pod ul. Ż. Działki o nr ew. [..] i [..] stanowiły część działki o numerze [..].
Decyzjami z dnia [..] listopada 2012 r. odpowiednio o nr [..] oraz [..] Wojewoda M. stwierdził nabycie przez [..] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. A. w Warszawie, tj. działki ewidencyjnej nr [..] o pow. 283m2 stanowiącej część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej [..] oraz cześć ul. Ż. oznaczonej jako działka [..] z obrębu [..] o powierzchni 306m2. W stosunku do nieruchomości o nr [..] zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [..] nr [..] z dnia [..] listopada 2012 r., które zakończyło się wydaniem przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa ostatecznej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności ww decyzji Wojewody [.] z dnia [..] listopada 2012 roku.
W dniu 14 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo do Prezydenta [..], w którym wniósł o bezzwłoczne ustalenie wysokości odszkodowania w kwocie 306 000 zł. (opierając się o powierzchnię przejętej w części nieruchomości i średnią wartość rynkową ceny za metr kwadratowy działek położonych w jej sąsiedztwie) za nabycie przez [..] prawa własności przedmiotowych nieruchomości, a także o wydanie decyzji o wypłacie odszkodowania w tym zakresie. Kolejnym wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej ponownie wystąpił do Prezydenta [..] o ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując grunt oznaczony jako działki ewid. nr [..] o pow. 283 m2 z obrębu.[.] i nr [..] cz. (obecnie działka [..]) z obrębu [..] o pow. 308 m2. W związku z niezgodnością pomiędzy w/w pismem a wnioskiem z dnia 26 września 2005 r., pełnomocnik skarżącej został wezwany (pismo z dnia 23 maja 2014r.) do doprecyzowania, na jakiej podstawie prawnej oparte jest żądanie ustalenia odszkodowania tj.: o art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, czy na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n..
Wobec nieuzupełnienia przez pełnomocnika skarżącej w/w braków objętych żądaniem organu, zawiadomieniem z dnia 11 lipca 2014 r. został przez organ poinformowany o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Następnie w dniu 5 czerwca 2014 r. i kolejno w dniu 8 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił z pismami do Prezydenta [..], w których podkreślał, że wcześniej wnoszone przez niego pisma miały na celu przyspieszenie prowadzenia, a jednocześnie rozpoznania przedmiotowej sprawy. Organ, ustosunkowując się do powyższego, wezwał stronę do złożenie stosownych wyjaśnień niezbędnych do dalszego procedowania sprawy oraz o przedłożenie dokumentu potwierdzającego, że działki nr [..] stanowiły część działki o numerze [..]. W dniu 20 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej skierował do organu wniosek o udzielenie wyjaśnień w przedmiocie znacznego opóźnienia w rozpoznaniu w/w wniosku.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 6 października 2014 r. uzyskał informację, iż przedmiotowy wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [..]. Pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się po raz kolejny do Prezydenta [..] o udzielenie wyjaśnień w znaczącym opóźnieniu załatwienia sprawy, na które w dniu 30 stycznia 2017 r. został telefonicznie poinformowany, że wniosek zostanie celem rozpoznana przekazany do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa. W wyniku rozpoznania wniesionego przez D.B. zażalenia na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [..] postępowania, Wojewoda [..] postanowieniem Nr [..] z dnia [.].czerwca 2017r. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do trzech miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Ten termin nie został przez Prezydenta [..] dotrzymany.
Do dnia wniesienia skargi do Sądu nadal żadne rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej nie zostało przez Prezydenta [..] wydane. Skarżąca pismem z dnia 30 listopada 2017 r. wystąpiła także z ostatecznym wezwaniem Prezydenta do załatwienia sprawy, w odpowiedzi na które uzyskała informacje o prawdopodobnym terminie zakończenia postępowania na dzień 31 marca 2018 r.
W odpowiedzi na skargę, organ podał, że w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa wystąpiło do Biura Geodezji i Katastru [..] o udzielenie informacji odnośnie wszystkich dawnych oznaczeń geodezyjnych, zapisów dot. Hipotekowania oraz wpisów w rejestrze gruntów dot. Właściciela i władającego gruntami zajętymi pod ulicę A. i Ż. (dot. Działek [..]), o czym poinformowano pełnomocnika strony w piśmie z dnia 19 grudnia 2017 r., wskazując przewidziany do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania termin 31 marca 2018 r. Istotne było również zdaniem organu wyjaśnienie istniejącej rozbieżności między treścią żądania z 26 września 2005 r. (dot. działki.[.]), wpisami w księdze wieczystej nr [..] z 8 maja 2006 r. i umową darowizny Rep. [..] z [..] lutego 1990 r., mapą sytuacyjną nieruchomości KW nr [..] z projektowanym podziałem zatwierdzonym ostateczną decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [..] z [..] lipca 1986 r. Trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie zaś wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego i właściwego rozstrzygnięcia.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że niniejszej sprawie, po wpłynięciu w dniu 26 września 2005 r. do Prezydenta [.] wniosku Skarżącej o ustalenie odszkodowania, po stronie organu powstał obowiązek wynikający z art.104 § 1 k.p.a. załatwienia bez zbędnej zwłoki sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc prowadzenia, jak w sprawie niniejszej, postępowania w sposób przewlekły, co zresztą w sposób jednoznaczny stwierdzone zostało w ww. postanowieniu Wojewody z dnia [.] czerwca 2017 r., w którym nadto Wojewoda zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy w terminie 3 miesięcy.
W ocenie Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości fakt, iż organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, gdyż nadal, pomimo upływu ponad 12 lat nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Nadto, pomimo wyraźnego zobowiązania wynikającego z ww. postanowienia Wojewody, od ponad roku także nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Wyjaśnienia organu administracyjnego zawarte w odpowiedzi na skargę w powyższym kontekście nie mogą zostać uwzględnione i nie stanowią racjonalnego wytłumaczenia braku rozpoznania sprawy. Organ miał bardzo dużo czasu, aby gruntownie zbadać okoliczności sprawy, ustalić stan faktyczny, czy też wskazać podstawę prawną w zakresie ustalenia i przyznania (bądź nie) odszkodowania za przejęcie części nieruchomości skarżącej, przejętej pod drogę publiczną. Jako organowi właściwemu w sprawie służy mu domniemanie profesjonalności, bo to do jego obowiązków należy ustalenie, jaki przepis ma zastosowanie w sprawie, dokonanie wykładni tego przepisu i podciągnięcie pod ustalony w sprawie stan faktyczny.
Jeżeli organ nie ma wystarczającej wiedzy w tym zakresie, to popadnięcie w stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest przez niego zawinione. Innymi słowy mówiąc, organ nie może się tłumaczyć, że nie potrafi dokonać właściwej interpretacji przepisu mającego zastosowanie w sprawie, w której prowadzi postępowanie. Aktywność organu zaczęła się dopiero w dniu 19 grudnia 2017 r., kiedy powiadomił skarżącą min. o planowanym terminie zakończenia postępowania. Bezwzględnie za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa.
Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu, ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu. W ocenie Sądu, Prezydent [.]. postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w ponad 12 letniej zwłoce. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącej przewlekłości, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p..a i korespondujący z nim art.12 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy.
Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, miarkując jej wysokość i uwzględniając zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości trwającej ponad 12 lat i zdecydowanie przekraczającej maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy. W ustalonej sytuacji, grzywna w kwocie 1 000,-zł, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w przewlekłości w tej sprawie. Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej znajduje też oparcie w treści art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. Ze względu na literalne brzmienie powołanego przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w określonej wysokości mogą być stosowane przez Sąd jednocześnie, jak i każda z tych instytucji może być zasądzona oddzielnie.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na przewlekłość, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości i okres jej trwania, jak i wobec powyższego uznał za absolutnie zasadne przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, której celem jest przeciwdziałanie przewlekłości, a która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącej za długotrwałe, niczym nieuzasadnione postępowanie w sprawie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezydent [..], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że przewlekłość Prezydenta [..] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, co w konsekwencji spowodowało wymierzenie organowi grzywny oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa i wysokości grzywny.
W oparciu o powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła również D. B., zaskarżając wyrok w zakresie punktu 5. i zarzucając mu naruszenie art. 7 oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 149 §2 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przyznania od Prezydenta [..] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 21.386,60 zł.
Wniesiono o zmianę punktu 5. wyroku i przyznanie skarżącej dalszych 20.386,60 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Jako pierwsza rozpoznana zostanie skarga kasacyjna wniesiona przez [..] jako dalej idąca. Skarga kasacyjna [..] nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 149 § 1a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 - art. 149 § 2 p.p.s.a.
Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art.
- 36. Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość to prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" rozumie się w praktyce stosowania prawa sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717), nieistotnych dla końcowego załatwienia sprawy, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasługują na aprobatę. Słusznie bowiem Sąd I instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ oraz że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak zasadnie uznał Sąd I instancji, w sprawie organ I instancji po wpłynięciu w dniu 26 września 2005 r. wniosku D. B. o ustalenie odszkodowania za przejęcie pod część ul. A. w W. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] w obrębie [..] oraz nieruchomości zajętej pod część ul. Ż.w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w w/w obrębie jako działka [..] nie załatwił go merytorycznie w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. aż do dnia wyrokowania, tj. przez okres ponad 12 lat. Aktywność organu nakierowana na rzeczywiste zakończenie postępowania pojawiła się dopiero w dniu 19 grudnia 2017 r., kiedy organ powiadomił wnioskodawczynię o terminie planowanego zakończenia postępowania.
Okres pomiędzy wpłynięciem wniosku a tą datą to czas podejmowania działań pozornych lub czas bezczynności. W okresie tym organ wymuszał także na stronie podejmowanie działań, które podjąć powinien był sam organ z urzędu. Do takich działań należało zobowiązanie wnioskodawczyni pismem z dnia 25 października 2005 r. do wystąpienia do wojewody o wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej "ustawy – Przepisy wprowadzające"). Bezpośrednio zainteresowanym wydaniem tej decyzji był organ, który posiadał wiedzę, iż nieruchomości objęte przedmiotową sprawą zostały zajęte pod drogi gminne i że tym samym były w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [..]. Działki te stały się z mocy prawa, tj. art. 73 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy własnością gminy z dniem 1 stycznia 1999 r. Z pisma Urzędu [..] z dnia 25 października 2005 r. wynika, iż organ miał pełną wiedzę, iż gmina stałą się ex lege właścicielem spornych nieruchomości (k. 7 akt administracyjnych).
Decyzja wojewody w tym przedmiocie ma charakter decyzji deklaratoryjnej. Mimo braku decyzji komunalizacyjnej wojewody było oczywistym, iż właścicielem z mocy prawa stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina [..]. W tej sytuacji brak było również przeszkód do prowadzenia równolegle w tym samym czasie innych czynności dowodowych w sprawie, takich jak sporządzenie operatu szacunkowego. Niedopuszczalne było także nałożenie na wnioskodawczynię obowiązku wskazania podstawy prawnej swojego żądania, co nastąpiło pismem z dnia 23 maja 2014 r., w związku z pismem, które złożył pełnomocnik wnioskodawczyni w dniu 22 kwietnia 2014 r., w którym ponowił wniosek o ustalenie odszkodowania wskazując jako podstawę prawną art. 129 ust. 5 pkt 2 u,g,n. Z pierwotnego pisma D.B. z dnia 26 września 2005 r. należało wyprowadzić wniosek, iż podstawą prawną żądania jest art. 73 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające.
Do takiego przekonania po stronie organu winno prowadzić dochowanie przez wnioskodawczynie terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające. W początkowym etapie postępowania również organ nie miał żadnych wątpliwości co do podstawy prawnej wniosku, co wynika z treści pisma jakie wypływa z urzędu [..] do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa datowanego na dzień 12 października 2005 r. (k.
5) akt administracyjnych. Słusznie zwrócił również uwagę Sąd I instancji, iż od organów administracji publicznej wymagany jest profesjonalizm przejawiający m.in. w znajomości przepisów prawa oraz zdolności do ich wykładni. To oznaczało, iż organ powinien wiedzieć, iż m.in. przepisy art. 129 ust. 5 u.g.n. mają charakter wyłącznie norm kompetencyjnych i nie mogą stanowić podstawy prawnej żądania materialnoprawnego wnioskodawczyni.
Normy kompetencyjne ustalają upoważnienie do działania organów administracyjnych w określonych sprawach administracyjnych. Ich cechą jest to, że ich adresatem są wyłącznie organy administracyjne. Na gruncie nauki prawa administracyjnego wyróżnia się dwa rodzaje norm kompetencyjnych. Pierwszą grupę tworzą normy kompetencyjne, które stanowią podstawę działania administracji, bez udziału innych norm. Znajdują one zastosowanie przede wszystkim w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej. W stosunkach zewnętrznych administracji stosuje się je w przypadkach wyjątkowych, głównie w wypadku nagłego zagrożenia dla jednostki. Drugą grupę przepisów kompetencyjnych stanowią te, które stosuje się wespół z innymi przepisami, głównie przepisami prawa materialnego. Do tej kategorii należy m.in. przepis art. 129 ust. 5 pkt 2, 3 u.g.n. Żaden z przepisów art. 129 ust. 5 u.g.n. nie może być wyłączną podstawą działania starosty/prezydenta miasta.
Omawiana norma kompetencyjna zakłada jej zastosowanie z udziałem norm materialnoprawnych – norm regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. nie może tym samym nigdy stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Z kolei dokonywanie przez stronę wyboru między podstawą prawną z art. 73 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające, a podstawą z art. 98 u.g.n. w warunkach tej konkretnej sprawy nie miała większego znaczenia, gdyż skarżąca dochowała terminu zgłoszenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające, zaś ustalenie wysokości odszkodowania w tym przypadku odbywa się według zasad uregulowanych w u.g.n.
Prawidłowa wykładnia przepisów prawa uchroniłaby stronę przed nałożeniem na nią obowiązku wskazania podstawy prawnej swojego żądania.
Zauważyć należy, iż konstrukcja skargi kasacyjnej oparta została na fałszywym założeniu, iż przewlekłość w sprawie mogłaby pojawić się dopiero od października 2017 r., tj. od momentu zakończenia postępowania w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności jednej z decyzji komunalizacyjnych Wojewody [..]. Jest to błędne założenie, które nie znajduje podstawy prawnej, gdyż ostateczne decyzje Wojewody [..] z dnia [.] listopada 2012 r. były elementem obowiązującego porządku prawnego i regulowały stan prawny przedmiotowych działek w sposób ostateczny. Zachodziły wszelkie podstawy prawne do prowadzenie postępowania odszkodowawczego na ich podstawie i tylko ewentualne stwierdzenie ich nieważności przed wydaniem decyzji odszkodowawczej uprawniało do zawieszenie postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I instancji uznał, iż organ prowadził postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 26 września 2005 r. w sposób przewlekły podejmując szereg czynności pozornych oraz czynności nie zmierzających do merytorycznego zakończenia postępowania.
Analizując kwestię bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzić trzeba, że z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. wyroki WSA w Warszawie z 9 września 2016r. w spr.
VIII SAB/Wa 49/16, z 10 sierpnia 2016r. w spr. VIII SAB/Wa 23/16 i z 26 lipca 2016r. w srp. VIII SAB/Wa 39/16, wyrok WSA w Krakowie z 8 września 2016r. w spr. II SAB/Kr 126/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 lipca 2016r. w spr. II SAB/Go 43/16, wyrok WSA w Gliwicach z 6 lipca 2015e. w spr. IV SAB/Gl 22/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 lipca 2016r. w spr. II SAB/Bd 56/16, wyrok WSA w Opolu z 20 czerwca 2016r. w spr. II SAB/Ol 36/16 i wyrok WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2016r. w spr. II SAB/Gd 86/16).
Tym samym bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3253/17, 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 721/18, 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II FSK 3646/14, 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 237/15 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie.
Sąd I instancji słusznie przyjął, że taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni ocenę Sądu I instancji w tym zakresie. Nierozpoznanie wniosku strony przez okres około 12 lat stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 § 3 k.p.a. przewidującym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego miesięczny, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy. Organ nie wskazał przy tym, na żadne takie okoliczności, które usprawiedliwiałyby zwłokę w rozpoznaniu sprawy, w jakiej się znalazł. Te zaś okoliczności, które na swoje usprawiedliwienie zostały przywołane przez organ nie usprawiedliwiają go. Dochowanie wymogów profesjonalizmu, znajomości prawa i prawidłowej jego wykładni oraz staranności i dbałości o dobro wspólne spowodowałoby zakończenie postępowania w rozsądnym terminie.
Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawiony podstaw zarzut naruszenia art. 149 §1, 1a, 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie nie wskazała w jaki sposób miałoby dojść do jego naruszenia, co oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie się do tego zarzutu merytorycznie odnieść. Wskazać przy tym należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych wymienionych w tym przepisie warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik.
CBOSA). Oznacza to, iż prawidłowo skonstruowany zarzut oparty na tym przepisie winien wskazywać w sposób konkretny uchybienia Sądu I instancji w zakresie pisemnego uzasadnienia. Zarzut podniesiony w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należało, iż skarga kasacyjna organu, jako bezpodstawna, winna zostać oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1. wyroku).
Skarga kasacyjna D. B. zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącej kasacyjnie, iż przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 1000 złotych naruszyło przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodzić należało się ze skarżącą kasacyjnie, iż kwota ta ma charakter symboliczny i nie rekompensuje w żaden sposób krzywdy wypływającej z ponad 12-letniego oczekiwania na rozstrzygnięcie jej sprawy administracyjnej. Biorąc pod uwagę okoliczności wskazane powyżej, a przede wszystkim kilkunastoletni okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. uchylił wyrok w punkcie 5. przyznał na rzecz skarżącej D. B. od organu sumę pieniężną w wysokości 10.000 złotych. Przywołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej".
Kwota ta - poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, nie zaś przekazywania ich w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiana spraw - ma też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc - ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633 i 2539 /VII Kadencja), instytucja ta wzorowana jest na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. 2004 nr 179 poz.1843 z późn. zm.).
Kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek bezczynności lub przewlekłości organu administracyjnego.
Podsumowując, suma pieniężna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny (zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej).
Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2. wyroku.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie 3. Sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kwotę 460 zł, na którą składa się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 złotych oraz koszty zastępstwa procesowego w osobie radcy prawnego w kwocie 360 zł.